Una mirada al actual régimen político: los cambios tienen que ser al sistema completo

La autora de esta columna hace un repaso de los problemas que genera el régimen político en la gobernabilidad del país y las modificaciones que se propusieron en los fallidos procesos constituyentes. En cualquier caso, sostiene, toda modificación que se plantee debe ir por el sistema completo y no solo por solo algunas de sus partes.

Desde hace décadas existe un diagnóstico más o menos compartido que evalúa negativamente el presidencialismo chileno y comparte la necesidad de cambiar el actual régimen político por uno que limite las atribuciones exacerbadas del Presidente de la República, equilibre las atribuciones entre éste y el Congreso Nacional y permita una mayor gobernabilidad. 

Este juicio general podría desarrollarse a fin de enunciar una serie de deficiencias tanto de diseño constitucional como coyunturales. Entre ellas, la posibilidad de que el Gobierno no cuente con mayoría parlamentaria para llevar adelante su programa de gobierno la ausencia de mecanismos institucionales que promuevan la cooperación entre el Gobierno y el Congreso Nacional, sumado a que, si bien el Congreso bicameral tiene un rol legislativo y fiscalizador, no tiene la responsabilidad institucional de gobernar; la concentración excesiva de atribuciones en el Presidente que desincentiva su coordinación con el Congreso, lo que contribuye a la parálisis del régimen político. problemas de representación, la personalización de la política, la alta volatilidad electoral y la incapacidad de los partidos de interpretar las preferencias ciudadanas los altos niveles de fragmentación del sistema de partidos a causa de las reformas realizadas entre los años 2014 y 2016, y, finalmente, el discolaje, la indisciplina partidaria y el transfuguismo, que generan bloqueos legislativos, entre otros asuntos.

Algunas de estas problemáticas se revisaron y discutieron ampliamente en esta última década en los tres procesos constituyentes que transitó Chile para sustituir institucional y democráticamente la Constitución Política. Sin embargo, tanto en el segundo (2019-2022) como en el tercer proceso constituyente chileno (2023), los convencionales y los consejeros constitucionales, respectivamente, desecharon cambiar el régimen político presidencial con dos argumentos principales: la arraigada tradición constitucional del presidencialismo en Chile y el interés ciudadano por elegir directamente al Presidente de la República. En todo caso, la regulación del presidencialismo en cada proceso fue distinto. Por una parte, la Convención Constitucional mantuvo el presidencialismo con un bicameralismo asimétrico, pero buscó atenuarlo. A diferencia del Consejo Constitucional, que restauró el presidencialismo y reforzó algunas aristas de aquél, y, además, enfatizó otros elementos vinculados con la gobernabilidad, tales como la excesiva fragmentación política en el Congreso Nacional y la indisciplina partidaria. 

Si bien en los primeros meses de trabajo de la Convención Constitucional se barajó la posibilidad de un régimen parlamentario o semipresidencial, rápidamente se decantó por mantener el presidencialismo, aunque atenuado, con cambios orientados a equilibrar las atribuciones del Gobierno y del Congreso Nacional, más precisamente de la Cámara de Diputadas y Diputados. Tras varios informes rechazados por el pleno de la Convención, el texto plebiscitado mantuvo al Presidente como jefe de Estado y de gobierno, pero se acotaron sus atribuciones colegisladoras en lo que respecta a la iniciativa exclusiva de ley, al veto y a las urgencias. La principal innovación en este ámbito fue el término de la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gastos – salvo de presupuesto – para dar lugar a las leyes de concurrencia presidencial necesaria. Por otro lado, algunos nombramientos de autoridades estatales eran ratificados por el Congreso con quórums menos exigentes o decididos directamente por el Poder Legislativo.

Otras novedades de la propuesta fueron: a) La posibilidad de reelección del Presidente de la República de forma inmediata o posterior por una única vez, actualmente prohibida; b) La introducción de la paridad de género y los escaños reservados para pueblos indígenas en la integración de las cámaras del Poder Legislativo; c) La desconfianza hacia los partidos políticos e incluso su omisión en el texto constitucional, limitándose a la referencia de las “organizaciones políticas”; d) La eliminación de las leyes supra mayoritarias y una serie de mecanismos de participación directa.

Tras el rechazo del texto constitucional en el plebiscito del 4 de septiembre de 2022, en el tercer proceso constituyente, la Comisión Experta aprobó un anteproyecto que luego fue discutido y enmendado por el Consejo Constitucional, en el que se decidió dar continuidad al régimen presidencialista, con un congreso bicameral al modo de la Constitución de 1980. Sin embargo, el texto constitucional 2023 no solo dio continuidad al régimen presidencial, sino que lo explicitó como un fundamento del orden constitucional (artículo segundo); y, además, se reforzaron algunas atribuciones del Presidente de la República como colegislador. De este modo, además de mantener las atribuciones previstas por la Constitución de 1980, se sumaron nuevas vinculadas con la posibilidad de proponer una agenda legislativa priorizada y urgencias vinculantes. 

Asimismo, se incorporaron ciertas modificaciones en favor de la gobernabilidad, centrados en los partidos políticos y en el sistema electoral. En este plano, la principal innovación fue el establecimiento de un umbral para participar en la atribución de escaños en la Cámara de Diputadas y Diputados con el fin de evitar la excesiva fragmentación; la reducción de parlamentarios y el redistritaje. Para lo primero, se dispuso un umbral de 5%, de modo que los partidos políticos que alcanzaran ese porcentaje de votos en la elección de los miembros de la Cámara de Diputadas y Diputados, tendrían derecho a participar en la atribución de escaños. Sobre lo segundo, se aprobó una norma transitoria para reducir la composición de la Cámara de Diputadas y Diputados pasando de 155 integrantes a 138; y que en cada uno de los distritos plurinominales de la Cámara Baja se elijan entre 2 y 6 escaños de acuerdo a un sistema previamente establecido por la ley electoral.

Cabe anotar, otras innovaciones que supusieron una transformación de menor entidad que las aprobadas en el proceso constituyente previo: a) La introducción de la paridad de género en las normas transitorias, circunscrita a la paridad de salida y a solo dos elecciones de la Cámara de Diputadas y Diputados; y, b) La posibilidad de que una ley establezca mecanismos – no escaños reservados – para promover la participación política de los pueblos indígenas en el Congreso Nacional. 

Además, se propuso: a) El voto obligatorio; b) La inclusión de un apartado sobre partidos políticos y la posibilidad de exigir disciplina partidaria; y c) Nuevos mecanismos de defensa de la iniciativa exclusiva legislativa presidencial.

A pesar de sendos rechazos constituyentes, en noviembre de este año regresó a la agenda legislativa la reforma al sistema político. Probablemente esta persistencia obedece a un diagnóstico compartido por los actores respecto a las crecientes dificultades en las dinámicas de decisión y coordinación del Gobierno y el Congreso; o, como dice la moción, se trata de “una gran deuda en torno a la necesaria reforma al sistema político”.

El 27 de noviembre, un grupo transversal de senadores llegó a un acuerdo para iniciar un proceso de reforma constitucional que identifica como principal problema la fragmentación partidista, el aumento de parlamentarios que han sido elegidos con menos de un 5% de los votos válidamente emitidos y la indisciplina partidaria. Este diagnóstico, vinculado a la “gobernabilidad” y, más precisamente con la capacidad de coordinación de los parlamentarios, se aproxima al realizado en el tercer proceso constituyente por la Comisión Experta y el Consejo Constitucional. 

En síntesis, el proyecto propone: a) La redistribución equitativa de escaños según la población de cada distrito, con actualizaciones cada diez años: b) Un umbral mínimo del 5% de los votos válidamente emitidos a nivel nacional para que los partidos políticos puedan participar en la distribución de escaños en la Cámara de Diputados, con una norma transitoria que para la elección parlamentaria de 2025 que reduce el umbral mínimo al 4%; y c) Cesación inmediata del cargo para los parlamentarios que renuncien al partido que declaró su candidatura o realicen cambios de afiliación política incompatibles con su lista de elección, siendo reemplazados por el ciudadano designado por dicho partido, entre otros puntos.

Tal como aconteció en el ciclo constituyente pasado, la propuesta descarta mudar de régimen político, e incluso introducir modificaciones a aquél. Por el contrario, se centra solo en el diagnóstico sobre los problemas de gobernabilidad con medidas concretas circunscritas al ámbito electoral. Ello, a sabiendas de que el problema es mucho mayor y más complejo. Un cambio en el andamiaje requiere considerar todas las aristas, como los incentivos a la colaboración política entre el Gobierno y el Congreso, la limitación de las atribuciones exacerbadas del Presidente de la República, el fortalecimiento de partidos programáticos, las reformas al sistema electoral sobre pactos y tipos listas, el discolaje, la indisciplina partidaria, el transfuguismo, la integración paritaria de las cámaras del Congreso, los mecanismos de participación ciudadana, etc. Una eventual reforma en este ámbito quizás se concrete solo en algunas de estas dimensiones, pero debe tener a la vista el sistema completo.