COP29: Un primer avance en las negociaciones de cambio climático

La autora de esta columna escrita para CIPER, quien se encuentra en Azerbaiyán, comenta el acuerdo conseguido en la COP 29 que dice relación con la implementación del mercado internacional voluntario de carbono. Advierte que “no estuvo exento de polémica y de críticas. En efecto, ciertos actores identifican en la implementación de un nuevo mercado de carbono una amenaza a sus modos de vida, como es el caso de comunidades locales (sin voz en las negociaciones) que se pueden ver desplazadas por el desarrollo de proyectos de plantaciones forestales (u otros) ubicados en los lugares donde habitan”.

Si bien el principal objetivo de la COP 29 es lograr un acuerdo sobre los recursos financieros para apoyar la acción mundial por el clima, muchos son los temas que siguen su curso en las negociaciones: Pérdidas y daños, género, balance global, mercados de carbono, entre otros.  

Al respecto, es interesante referirse a uno de los primeros acuerdos alcanzados y que dice relación con la implementación del mercado internacional voluntario de carbono del artículo 6.4 del Acuerdo de París. En efecto, durante el primer día de negociaciones el Presidente de la COP 29, Mukhtar Babayev, ministro de Ecología y Recursos Naturales de Azerbaiyán, presentó el proyecto de decisión FCCC/PA/CMA/2024/L.1, que, entre otras cosas , “toma nota” de la adopción por parte del Órgano de Supervisión del Artículo 6.4 referido al mercado internacional de carbono de dos normas (sobre metodologías y sobre eliminaciones ) que harán operativo su mecanismo. Este mecanismo establece un mercado de carbono global y voluntario de unidades de reducción de emisiones entre los países que reducen sus emisiones y venden sus créditos de carbono a otras naciones que buscan cumplir con sus Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés).

Cabe recordar que este nuevo mecanismo del artículo 6.4 del Acuerdo de París toma en cuenta la experiencia del Protocolo de Kioto que creó los llamados mecanismos de mercado flexibles  y mecanismos de mercado, tales como: el “Comercio Internacional de Emisiones”, “Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL)” y “Aplicación conjunta”. El Acuerdo de París, por su parte, establece un nuevo mecanismo en este artículo en miras a:

1. Promover la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, fomentando al mismo tiempo el desarrollo sostenible; 
2. Incentivar y facilitar la participación, en la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de las entidades públicas y privadas que cuenten con la autorización de las Partes; 
3. Contribuir a la reducción de los niveles de emisión en las Partes de acogida, que se beneficiarán de actividades de mitigación por las que se generarán reducciones de las emisiones que podrá utilizar también otra Parte para cumplir con su contribución determinada a nivel nacional; y 
4. Producir una mitigación global de las emisiones mundiales. 

Sin embargo, este nuevo mecanismo se inserta en un marco normativo muy distinto al Protocolo de Kioto, en el cual solo los países desarrollados tenían obligaciones de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. En esos tiempos, los países desarrollados con obligaciones de mitigación invertían en países en desarrollo en proyectos de reducción de gases de efecto invernadero (GEI), de manera de contabilizar dicha reducción para efectos del cumplimiento de sus obligaciones. Al contrario, el Acuerdo de París impuso que todos las Partes se comprometan con objetivos de mitigación de manera soberana y de acuerdo con sus propias capacidades. 

Esta definición genera una complejidad para la implementación del mercado de carbono debido a la doble contabilidad de reducción de emisiones que se pudiera producir. En efecto, ya no es posible que un país desarrolle un proyecto de reducción de emisiones en otro y ambos contabilicen los esfuerzos de mitigación para el cumplimiento de sus NDC. En este sentido el artículo 6.5 del Acuerdo de París agrega, en relación con el anterior, “que las reducciones de las emisiones que genere el mecanismo del presente artículo no deberán utilizarse para demostrar el cumplimiento de la contribución determinada a nivel nacional de la Parte de acogida, si otra Parte las utiliza para demostrar el cumplimiento de su propia contribución determinada a nivel nacional”. La cuestión de la doble contabilidad plantea numerosas preguntas. Por ejemplo, si un país desarrollado financia un proyecto de forestación en un país en desarrollo y esto, en teoría, evita que se liberen algunas miles de toneladas de carbono a la atmósfera: ¿Este carbono ahorrado formaría parte del libro mayor de créditos ahorrados del país desarrollado cuando la prevención real se produce en otros lugares? ¿En qué etapa del ciclo de vida de un proyecto de energía renovable se considerará elegible para el comercio un crédito generado? ¿Pueden los países reclamar créditos generados en sus fronteras financiados por empresas extranjeras y contabilizarlos en sus NDC?

El texto acordado puede presentar modificaciones aún, pues se requiere definir normas y regulaciones contables claras, inclusivas y transparentes para evitar la doble contabilización a la que se refiere el artículo 6.5 del Acuerdo de París y garantizar que los proyectos respeten los principios que guían su implementación, como la integridad ecológica, el respeto a los derechos humanos y la justicia climática. Sin embargo, esta decisión ya constituye un importante paso para la implementación del artículo 6.4 del Acuerdo y de un mercado de carbono reglamentado a nivel internacional, lo cual evita la existencia de un mercado informal, no regulado y, por ende, expuesto a todo tipo de abusos y malas prácticas. 

Al mismo tiempon Chile, la legislación se ha ocupado de esta cuestión en la Ley Marco de Cambio Climático, que señala en su artículo 15 que “en el marco de la cooperación establecida a nivel internacional en el artículo 6° del Acuerdo de París, el Ministerio del Medio Ambiente regulará los certificados de reducción o absorción de emisiones, promoviendo el desarrollo sustentable, integridad ambiental, transparencia y la aplicación de una contabilidad robusta”. La implementación de esta norma requiere de un reglamento dictado por el Ministerio del Medio Ambiente, en actual tramitación.

Ahora, cabe señalar que el consenso alcanzado para implementar un mecanismo de carbono global y voluntario, el cual podría acelerar el tránsito hacia una economía baja en carbono, no estuvo exento de polémica y de críticas. En efecto, ciertos actores identifican en la implementación de un nuevo mercado de carbono una amenaza a sus modos de vida, como es el caso de comunidades locales (sin voz en las negociaciones) que se pueden ver desplazadas por el desarrollo de proyectos de plantaciones forestales (u otros) ubicados en los lugares donde habitan. Lo anterior ha motivado ciertos llamados a desarrollar los mercados de carbono en términos de respeto a los derechos humanos, justicia y equidad con las comunidades y la naturaleza. En definitiva, el desarrollo de los mercados internacionales de carbono no debiera estar exento de la aplicación de los principios que guían la transición hacia la carbono neutralidad en el horizonte del año 2050. La Ley Marco de Cambio Climático en Chile, es muy clara al respecto, al consagrar entre sus principios, la equidad, la justicia climática, la territorialidad, la participación y transparencia.