Reforma al sistema político: vamos al fondo del problema

Los autores de esta columna escrita para CIPER se preguntan cuál es la solución para la fragmentación y el actual descrédito del sistema político, el cual urge ser reformado. Analizan las propuestas que hay y proponen que “las reformas a discutir deben evaluar el funcionamiento de las actuales reglas del juego que están permitiendo esta dinámica. Cerrar las listas electorales y prohibir los pactos entre partidos son reformas concretas que persiguen este objetivo”.

Entre medio de acusaciones constitucionales y luego de un nuevo proceso electoral, la discusión sobre reformas al sistema político ha vuelto a la agenda. Al parecer, esta vez existe consenso en apurar la discusión para tener una reforma más alejada del nuevo ciclo político que tomará lugar durante 2025. Sobre sus alcances, aún quedan dudas, sin embargo se espera que sea “acotada” para lograr una rápida tramitación. Según reportan los medios de comunicación, la idea de generar umbrales electorales está logrando los anhelados consensos. No obstante, esta no es la única reforma que necesita el sistema político.

Se ha instalado la hipótesis de que la reforma electoral de 2015, que dio fin al binominal y permitió aumentar la oferta política gracias al cambio en las reglas del juego, generó una proliferación de nuevos partidos con representación en el Congreso, fragmentó la oferta electoral y eso se traduce en mayor complejidad a la hora de legislar. Siguiendo esta lectura, haría sentido implementar medidas para reducir la fragmentación, como por ejemplo los umbrales legales. Estos mecanismos exigen que los partidos obtengan un porcentaje mínimo de los votos a nivel distrital o nacional para acceder a la legislatura (Lijphart, 1994). Por ejemplo, en Alemania existe un umbral legal del 5% nacional; los votos de los partidos que no lleguen a esa proporción son descartados del proceso de asignación de escaños. Es importante remarcar que esto es válido solamente para los votos por partidos y no por personas individuales que compiten en distritos uninominales. Así, el efecto mecánico de los umbrales -reducir el número de partidos con baja cantidad de votos agregados- permitiría disminuir el número de partidos en el parlamento.

Sin embargo, la implementación de umbrales legales no resuelve el origen de la fragmentación en Chile. Como señala un reciente documento del CEP, existe una complejidad inherente al introducir este mecanismo en el sistema electoral que podría resultar difícil de legitimar de cara a la ciudadanía. Las candidaturas con alta votación individual en regiones menos pobladas pueden quedar fuera del Congreso si sus partidos no consiguen suficientes votos a nivel nacional. Así, nuestro sistema electoral incluiría un mecanismo con sesgo centralista. 

A ello debe sumarse la complejidad de la manera en que votamos en Chile, que en un informe de Espacio Público con el apoyo de la La Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) hemos comparado con una “muñeca rusa”. Si actualmente es difícil explicar cómo una candidatura con muy pocos votos logra obtener un escaño, pensemos ahora cómo se comunicaría que una candidatura con muchos votos no lograra  entrar al Congreso porque el partido que lo lleva en su lista no obtuvo la cantidad de votos a nivel nacional requeridos por el umbral. ¿Quién se haría cargo de esta pedagogía? ¿Los propios partidos? 

Una segunda arista corresponde a la elección del mecanismo para reducir la fragmentación. El umbral puede ayudar a disminuir el número de partidos dentro de la legislatura, pero no hace nada para mejorar el comportamiento fragmentado dentro de los mismos partidos. Nuestras reglas actuales generan incentivos hacia la “personalización de la política”, proceso en donde los actores políticos individuales se vuelven más importantes a expensas de las instituciones que representan, como su partido político o coalición de gobierno (Pedersen y Rahat, 2019). Dentro de dichas reglas, en un reciente informe de nuestro centro de estudios, observamos tres que estarían incentivado este fenómeno: 

1. i) las listas abiertas que fuerzan al electorado votar directamente por una candidatura, privilegiando la persona antes que al partido que representa; 
2. ii) los pactos electorales,  que desdibujan la oferta programática y fomentan estrategias electorales de maximización de votos a cambio de coherencia programática; y
3. iii) la posibilidad de llevar independientes en cupos de partidos dentro de las listas electorales (hoy en día, la Cámara de diputadas y diputados tiene 43 representantes en la bancada de independientes).

La combinación de las tres, a nuestro parecer, merece mayor atención y análisis por parte de los tomadores de decisión y no pueden quedar fuera del debate.

De hecho, todos estos antecedentes  llevan  a reformular la hipótesis inicial, ¿es la proliferación de partidos lo que dificulta la búsqueda de acuerdos o lo es la personalización extrema, discolaje y transfuguismo de los representantes? Tras varios análisis, proponemos que se trata de lo segundo: nuestro sistema está diseñado para fomentar candidaturas individuales sobre proyectos colectivos. Reducir el número de partidos (o incluso el número de escaños) no se hace cargo de esta complejidad. En realidad, el umbral vuelve al sistema electoral aún más opaco y complicado. Siguiendo esta nueva hipótesis, el problema de fondo no es exclusivamente el número de partidos dentro del Congreso, sino la atomización de la representación política. Las reformas a discutir deben evaluar el funcionamiento de las actuales reglas del juego que están permitiendo esta dinámica. Cerrar las listas electorales y prohibir los pactos entre partidos son reformas concretas que persiguen este objetivo. Pasar de un sistema con listas abiertas a cerradas reduciría el foco en el o la candidata que se presenta durante el periodo electoral y otorgaría a los partidos mayor control sobre sus políticos, puesto que estos estarían encargados de definir las listas mediante mecanismos de democracia interna. Prohibir los pactos, a su vez, fortalecería la coherencia programática de los partidos. 

Punto aparte es la figura de los independientes en cupo de partidos, la cual también debe ser evaluada a la luz de la experiencia actual. En resumen, el programa de reformas debe reducir la personalización de la política a través de reglas que incentiven la acción coordinada entre representantes y priorice la ideas por sobre los personalismos. 

Una reforma acotada puede dar ciertas soluciones mecánicas al sistema político, pero no garantiza resolver los problemas de gobernabilidad y de confianza en las instituciones representativas. Los incentivos institucionales que están fomentando la personalización de la política no están siendo atendidos por las propuestas que se encuentran en discusión entre los partidos: si bien es cierto que la fragmentación es un problema que merece ser atendido, es importante evaluar los mecanismos más adecuados para abordarla, con el objetivo de reducir  y no incrementar las complejidades que presenta nuestro sistema. A su vez, es evidente que el problema de fondo, las instituciones de representación democrática, necesita atención. Hace años atendemos a un debilitamiento sistemático de los vínculos entre el sistema político y la ciudadanía, reflejado en los bajos niveles de confianza y satisfacción con las instituciones de representación democrática y un aumento en las identidades negativas, apartidistas e independientes. Como no hay balas de plata que den solución a todos estos problemas, una reforma corta será inevitablemente corta en su alcance, y por lo mismo es necesario que el debate público considere todas las dimensiones en juego.