El peligro de las falsas promesas en seguridad municipal

Es hoy el debate prioritario para ciudadanos y autoridades. Los autores de la siguiente columna para CIPER comentan un nuevo estudio suyo que evalúa las medidas de seguridad en 261 municipalidades del país, y que evidencia varias diferencias entre estas en recursos, enfoques y atribuciones. Advierten: «En época de elecciones municipales seguramente escucharemos todo tipo de promesas relacionadas con la seguridad, pero es fundamental no perderse: debemos tener claro que el rol municipal en la seguridad es de carácter preventivo, de modo que cualquier propuesta que se plantee debe ir en esta línea.»

Como era de esperarse en un año electoral, la seguridad se ha tomado la agenda noticiosa. El ámbito municipal es uno de los que hoy concentra más altisonantes declaraciones, como estas de hace un par de semanas de parte de la alcaldesa Evelyn Matthei a candidatos de su coalición: «Prometan, nomás: prometan. Porque les digo que no hay nada, nada, que les vaya a generar mayor adhesión que la gente entienda que ustedes realmente se van a preocupar de la seguridad de ellos.»

Sin embargo, ¿puede un municipio contribuir a reducir el número de delitos y entregar mejor seguridad? Hoy que el país completo parece tomado por el debate sobre delincuencia y alza del crimen organizado, surge la interrogante de si acaso esta es una materia que compete realmente a lo/as alcaldes, o excede su ámbito. En otras palabras, ¿qué se puede prometer sin caer en una oferta populista que resulta imposible de cumplir?

La respuesta no es sencilla. Por un lado, sabemos que la función de la seguridad pública es de carácter centralizada en Chile y la institución mandatada para cumplirla es el Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Sabemos, también, que las instituciones encargadas del orden público son las policías, las cuales dependen del gobierno central y no de los municipios. No obstante, la Ley Orgánica de Municipalidades establece que los municipios podrán desarrollar funciones relacionadas con el apoyo de acciones de prevención social y situacionales, así como «la adopción de medidas en el ámbito de la seguridad pública a nivel comunal» (art. 4, Ley 18695).

Se produce así un dilema de política pública entre los encargados a nivel central de ejecutar acciones en materia de prevención y control del orden público y las autoridades locales que enfrentan a diario los problemas de seguridad pública. Existen dos caminos para resolver este problema:

(i) por la vía de mejorar la coordinación entre el gobierno central y el municipal, de modo de prevenir situacionalmente el delito. Este camino implica generar una institucionalidad ágil y canales de información extremadamente eficientes para responder a un fenómeno que migra, muta y se transforma rápidamente;

(ii) entregándoles a los municipios atribuciones que en la actualidad corresponden a otras instituciones. Por ejemplo, más facultades para la persecución del delito. Esta segunda vía implica resolver fuertes precariedades e inequidades institucionales que los propios municipios tienen para enfrentar este tipo de funciones, y generar capacitaciones y una severa supervisión que se encargue de que los funcionarios municipales no abusen de estas nuevas facultades.

En época de elecciones y en un contexto en el que la seguridad es la primera prioridad de los ciudadanos, corremos el peligro de escuchar promesas populistas que, lejos de combatir la delincuencia, puedan generar el efecto contrario. Aunque no se ha llegado al extremo de sugerir la creación de policías municipales [ver en CIPER-Opinión: “Seguridad municipal más allá de sus atribuciones: la excepción como regla”], sí se han generado propuestas que apuntan en la dirección de entregar facultades que escapan del rol preventivo. En lo que sigue se argumentarán las dificultades que podrían enfrentarse de continuarse con este tipo de políticas en contextos de debilidad institucional local. 

EL DIAGNÓSTICO: LAS SIGNIFICATIVAS BRECHAS DE LA SEGURIDAD MUNICIPAL
Nos preguntamos qué hacen las municipalidades del país en materia de seguridad. Para responder esta pregunta realizamos una solicitud de transparencia que fue respondida por 261 municipalidades del país (75,6%) en mayo de 2024. Identificamos 23 acciones o medidas en materia de seguridad pública que se organizaron en torno a tres dimensiones: medidas institucionales (contar con una dirección de seguridad municipal), iniciativas de prevención respecto de grupos vulnerables (en violencia de género, por ejemplo) y acciones de disuasión en materia de seguridad pública (inspectores, televigilancia, vehículos, teléfonos de emergencia, entre otros) [FUENTES y VALENZUELA 2024]. Las iniciativas más frecuentes, y que prácticamente todos los municipios tienen, son: contar con vehículos de seguridad (93%), tener inspectores (89%), implementar sistema de cámaras (88%), contar con una dirección de seguridad municipal (86%), tener un teléfono de emergencia (69%), y contar con patrulleros (62%).

Las iniciativas menos recurrentes a nivel municipal, y que menos de un 10% reporta, son la marcación de patentes en vehículos, casetas de control para el acceso de vehículos en determinados espacios, oficinas de seguridad móvil, alarmas de activación de alerta para mujeres, sistema de encarga tu casa, y postes inteligentes. Debe advertirse que en los últimos dos años se han comenzado a implementar medidas tecnológicas tales como pórticos, lectores de patentes, uso de drones y convenios con el sistema SafeByWolf para la lectura de patentes. También se ha activado la creación de comités de seguridad vecinal, que se vinculan funcionalmente con los municipios y participan en concursos de fondos públicos para generar proyectos barriales de bajo costo.

Seguramente motivados por las preocupaciones ciudadanas en materia de seguridad pública, los municipios han generado múltiples acciones en este campo. De hecho, nuestro recuento muestra que los municipios del país han desarrollado un promedio de 9 de las 23 actividades de seguridad identificadas en el presente estudio. No obstante, conviene advertir que aparece una fuerte correlación entre el total de iniciativas municipales para la seguridad y el gasto municipal; esto es, los municipios con mayor gasto al año 2023 tienden a desarrollar más iniciativas dirigidas a la seguridad ciudadana, lo que es totalmente esperable [GRÁFICO 1].

Así también, cuando se considera el total de iniciativas en relación a los casos policiales identificados por cada cien mil habitantes [GRÁFICO 2], vemos que no existe una correlación como en el caso anterior. En otras palabras, la cantidad de iniciativas se relaciona más con el presupuesto total de cada comuna que con el total de casos policiales denunciados. Por ejemplo, Las Condes y Vitacura donde la incidencia del delito es muy menor en comparación con otros municipios, la cantidad de iniciativas en materia de seguridad ciudadana es una de las más altas del país. Muy probablemente es la disponibilidad de recursos y las percepciones ciudadanas de temor lo que está explicando el nivel de activismo municipal para implementar estas políticas. 
 

 
Lo anterior sugiere que cualquier medida que busque entregar atribuciones a los municipios para perseguir el delito debe considerar las enormes brechas que existen entre municipios. A modo de ejemplo, hoy cuatro municipios (Las Condes, Vitacura, Providencia y Santiago) concentran el 33,4% de las cámaras, el 21% de inspectores y el 16% de los automóviles de todas las municipalidades del país. A esto se suma que la delincuencia no responde a las fronteras de cada comuna, por lo que cualquier iniciativa de seguridad municipal deberá tener en cuenta tanto las diferencias en las capacidades institucionales de cada municipio como las necesarias coordinaciones inter-comunales para responder a los desafíos de la seguridad en los territorios. 

PROPUESTAS RECIENTES: EMPODERAMIENTO Y VIGILANTISMO
La cámara de diputados acaba de aprobar en su primer trámite legislativo un proyecto de ley que precisamente busca responder al reto de mejorar la institucionalidad en materia de seguridad municipal. Entre otros aspectos, se establecen allí: regulaciones y requisitos para el o la directora de seguridad pública de la comuna, funciones para la dirección de seguridad comunal, y normas sobre requisitos para el nombramiento de inspectores de seguridad municipal. Entre los aspectos más controversiales del proyecto está la facultad de los inspectores de poder «detener a quienes se sorprenda en delito flagrante durante el ejercicio de sus funciones». En términos prácticos, muy probablemente surgirán cuestionamientos sobre el uso o abuso de esta prerrogativa y respecto de las condiciones de detención de sospechosos de cometer delitos. Esto podría generar múltiples escenarios de afectación de derechos y de eventual disputa jurídica respecto de las condiciones en que se detuvo y retuvo a un detenido.

Adicionalmente, el proyecto establece que los inspectores pueden actuar como coadyuvantes de las policías, cuando cuenten con elementos defensivos y de protección para resguardar su vida e integridad física. Curiosamente, se establece que deberán establecer tres normas para regular esta nueva función: directrices de las fuerzas policiales, un reglamento emanado del ministerio encargado de la seguridad y protocolos de operación emitido por este mismo organismo, no quedando claro los criterios ni autoridades que finalmente regularán estos complejos escenarios de apoyo de personal civil a la labor policial.

Finalmente, el proyecto incluye la creación de comités de seguridad vecinal; una medida por cierto positiva para fomentar la asociatividad en materia de prevención, aunque en este caso incluye una función específica altamente compleja. Se indica en el proyecto que estos comités vecinales «deberán entregar información a lo menos cada dos meses a la municipalidad sobre los problemas de seguridad de los que tomen conocimiento» (art. 48, letra h). Mediante este fraseo, se introduce una lógica de vigilantismo y de eventual acusaciones de soplonaje en las organizaciones sociales, al señalar el deber de reportar situaciones que de por sí son de alta complejidad, dado que son las personas las que conviven a diario con redes o bandas de tráfico y de delincuencia. Estas instancias sociales debiesen ser pensadas no como instancias para proveer información a la autoridad pública sino que más bien como espacios para generar actividades de prevención, educación y fortalecimiento de la convivencia vecinal. 

RECTIFICANDO EL CAMINO
Con anterioridad [ver en CIPER-Opinión: “El acento punitivo: potencial efecto negativo de las leyes sobre seguridad”] describimos el acento punitivo de la legislación aprobada en los últimos dos años, la cual enfatiza el encarcelamiento como el principal mecanismo de control de la delincuencia. A esto debemos sumar la tendencia legislativa de otorgarles más atribuciones a los municipios en la persecución del delito. Sostenemos que, dadas las condiciones de desigualdad estructural entre los municipios del país, este tipo de medidas podría generar efectos muy negativos, de no mediar políticas de fortalecimiento institucional, supervisión y de compensación.

En vez de enfocarse en la persecución del delito, se deberían otorgar atribuciones que fortalezcan el rol preventivo de los municipios. Por ejemplo, actualmente existe un proyecto de ley que busca que, por motivos de seguridad, las casas abandonadas pasen temporalmente a los municipios. Este proyecto pretende replicar lo que sucedió en Cerro Navia, donde una casa utilizada por el narcotráfico pasó temporalmente al municipio. De esta manera, se evitó que la casa volviera a caer en manos del narcotráfico, lo cual es una situación común tras un allanamiento. El proyecto busca romper este círculo vicioso en el que las casas vuelven a quedar abandonadas tras los operativos y son reutilizadas por bandas criminales. Consideramos que se debería poner énfasis en aprobar este tipo de medidas, que otorgan más atribuciones a los municipios, pero enfocadas en fortalecer el carácter preventivo y no en la persecución, que corresponde a otras instituciones.

Además, resulta evidente que la disponibilidad de recursos afecta seriamente las posibilidades de los municipios de implementar medidas de prevención del delito. Como es muy probable que la mayor inversión que hace un municipio en seguridad tiene un efecto de desplazamiento del delito más que de supresión del mismo, es fundamental coordinar esfuerzos institucionales para anticipar escenarios y conjuntamente reducir el delito. Por lo mismo, se requerirían iniciativas que apunten a la coordinación interinstitucional e intercomunal para prevenir la ocurrencia de delitos. Al mismo tiempo, se necesitan estudios que evalúen el impacto de la introducción de nuevas tecnologías en la prevención; por ejemplo, medir el costo/efectividad de la instalación de cámaras y otras medidas de televigilancia.

En época de elecciones municipales seguramente escucharemos todo tipo de promesas relacionadas con la seguridad. Sin embargo, es fundamental no perderse: debemos tener claro que el rol municipal en la seguridad es de carácter preventivo, de modo que cualquier propuesta que se plantee debe ir en esta línea. No debemos olvidar esta premisa, de lo contrario, corremos el riesgo de creer en falsas promesas.

Finalmente, el mayor empoderamiento de los sistemas de vigilancia a nivel comunal requieren de fuertes medidas de control y accountability para prevenir que tales iniciativas no sean capturadas por el crimen organizado y el narcotráfico, que no tardarán mucho en corromper a quienes teóricamente nos están protegiendo.