Descentralización: avances, deudas y riesgos

Es un compromiso asumido por el gobierno, cuyo esfuerzo muestra hasta ahora conquistas menores y cambios pendientes, describe la siguiente columna de Opinión para CIPER: «En materia de descentralización, para nuestro país quedan todavía grandes deudas, cuya actualización se ve dificultada por la inexistencia de una real voluntad del Ejecutivo por entregar poder a los territorios, contar con capacidades instaladas para enfrentar nuevas responsabilidades y la existencia y coordinación de una participación ciudadana activa que fiscalice eventuales delitos de corrupción.»

El próximo mes  debiese finalizar el compromiso asumido por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo en torno a reactivar la elaboración de una “Política Nacional de Descentralización”, protocolo que fue firmado en enero de 2023 por el gobierno y gobernadores regionales. Se trata de un esfuerzo de largo aliento, que ya ocupaba a nuestras autoridades en 1990, cuando un trabajo coordinado entre esa subsecretaría —de la mano, entonces, de destacados profesionales y académicos— y la del Interior dio como resultado la creación de los gobiernos regionales (en 1993).

Desde esa fecha al día de hoy, hay experiencia acumulada y se cuentan avances importantes en el ámbito legislativo a este respecto, tales como la reforma constitucional que permitió la elección popular del órgano ejecutivo del gobierno regional (Ley nº 20.990) y del gobernador regional, así como la transferencia de competencia a los gobiernos regionales (leyes n° 21.073 y n° 21.074). Sin embargo, en materia de descentralización, para nuestro país quedan todavía grandes deudas, cuya actualización se ve dificultada por la inexistencia de una real voluntad del Ejecutivo por entregar poder a los territorios, contar con capacidades instaladas para enfrentar nuevas responsabilidades y la coordinación de una participación ciudadana activa que fiscalice eventuales delitos de corrupción. En la presente columna y a partir de la simple observación y consulta de información oficial se entrega lo que se consideran avances del proceso descentralizador, considerando el período de los últimos cinco años, aunque también la identificación de importantes asuntos pendientes.
 
 

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Si consideramos las dificultades a que se vio enfrentada la descentralización en sus inicios, cuando la orgánica de los gobiernos regionales consideraba la figura del intendente regional en el doble rol de ejecutivo del gobierno regional y representante del Presidente de la República en el respectivo territorio jurisdiccional, podríamos señalar que los avances al respecto han dado cuenta de lo difícil que era y sigue siendo «soltar» algo de poder. Desde esa realidad al día de hoy no podemos ignorar el cambio sustantivo que representa para el proceso descentralizador la elección directa de los gobernadores regionales, los que posicionados en su rol han demandado —con justa razón—  mayores competencias y recursos que les permitan hacerse cargo del desarrollo de sus territorios. Este fue un cambio significativo, sin vuelta atrás, que le entrega al proceso descentralizador un nuevo impulso que se deberá sustentar en la construcción de confianzas entre el gobierno central, regional y local, Sin embargo, y de manera muy similar a lo que ocurrió con la creación de los gobiernos regionales el año 1993 y el doble rol del intendente, hoy  los gobernadores regionales electos se ven limitados por la presencia del nivel central en los territorios a través de la figura del delegado presidencial. Así, entre las deudas por saldar en este esfuerzo nacional, podemos contar algunas de las siguientes:

•El hecho de que los gobiernos regionales sean la institucionalidad encargada de impulsar un proceso de desarrollo comprometido con la identidad de su territorios obliga a revisar la forma de relación y coordinación que mantendrá el gobernador regional con la institucionalidad pública con asiento en la respectiva región (direcciones regionales de servicios Públicos, secretarías regionales ministeriales, delegados presidenciales, etc.). Según opiniones de expertos [GALILEA 2023; VON BAER 2024], es la figura del delegado presidencial la que más afecta el proceso descentralizador.

•Habiendo comprometido el gobierno con los gobernadores regionales la eliminación de la figura de los delegados presidenciales, la concreción de esta medida se encuentra pendiente, cediése a dichas autoridades solo el uso de edificios públicos que eran representativos del poder político en los territorios.

•En su esfuerzo por avanzar en sus compromisos sobre descentralización, el gobierno de Gabriel Boric se ha visto obligado a invertir recursos en la reinstalación del personal asociado al servicio de gobierno interior conformado por las delegaciones presidenciales. Existe molestia en parte de estos profesionales, quienes en público y en privado se han manifestado sobre el maltrato durante el proceso. Puede decirse que son la primera «baja» de un impulso que hasta ahora carece de un trabajo realmente colaborativo. Son elocuentes las palabras del presidente de la Federación Nacional del Ministerio del Interior y Servicios Afines (FENAMINSA): «Se repetirá una vez más el mismo problema que se viene advirtiendo desde hace años. Los funcionarios y funcionarias de gobierno interior seguirán sujetos a la discrecionalidad —y, muchas veces, arbitrariedad— de las autoridades del Servicio, con competencias en permanente discusión, con carencias dramáticas en materia de infraestructura, mobiliario y equipamiento, y con un DFL de planta propio del siglo XIX, que solo consagra la inequidad» [Informe de la Comisión de Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización 2021].

•El compromiso del presidente Boric de eliminar la figura de los delegados presidenciales se ha ido desvaneciendo en el tiempo, imposibilitada su administración de dar una respuesta definitiva por posibles costos políticos. Así, se sigue tensionando la realidad laboral de los funcionarios del servicio de gobierno interior, mientras el gobierno se expone gratuitamente a que los gobernadores regionales arremetan nuevamente para cobrar el cumplimiento del compromiso. Quizás lo declarado por la ministra Carolina Tohá este más en la línea de lo que debiera suceder: «Ese compromiso no significa simplemente eliminar a los delegados, sino que cambiar la figura, hacer una modificación de cómo la institucionalidad, de presencia de gobierno central en las regiones, está resuelto en la actualidad que es insatisfactorio». Lo más probable es que la figura de los delegados se mantenga en el tiempo para resguardar la línea de trabajo en materias de gobierno interior —principalmente, seguridad y orden público—, pero se deberán realizar modificaciones y ajustes desde lo institucional, considerando también los efectos que tendrá la creación del Ministerio de Seguridad Pública, que a la fecha crea tensiones por las funciones regionales de la futura secretaría de Estado.

•Entregar a los delegados competencias solo en materias de gobierno interior (y para aquellos a quienes les preocupe resguardar la naturaleza de estado unitario del país) revisar la posibilidad de sumar competencias en supervigilancia administrativa (técnica de control atenuada que ejerce la administración centralizada sobre órganos descentralizados) de los órganos territoriales, lo que podría ser una alternativa que entregue espacios al gobierno regional para hacerse cargo del desarrollo de sus territorios. Mención especial merece el hecho de que los gobiernos regionales desde el año  2022 en adelante pueden solicitar traspaso de competencias en forma directa, lo que quizás no se ha priorizado por apostar por una ruta común y acordada con el gobierno central. Esto sumará demoras y limitantes al proceso de descentralización en curso.
 
 

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span style=»font-weight: 400;»>Los esfuerzos que nos permitan avanzar en descentralización han estado presentes, en mayor o menor medida, en el discurso de cada gobierno democrático desde los años 90. Existe relativo consenso respecto de los beneficios que un proceso de tal naturaleza representa en el desarrollo de nuestro país, y en ello se ha planteado la necesidad del desarrollo de un proceso participativo y que respete las diferencias entre regiones, impulsando así una modernización del Estado que beneficie al ciudadano de forma equitativa sin importar el lugar físico en que viva. En general, se espera una política descentralizadora que considere la opinión de las bases, de los habitantes de los respectivos territorios y que además  cuide y respete las características  propias de cada región, identificando potenciales de desarrollo en cada una de ellas.

Sobre esa base, cabe preguntarse si la población de los territorios tiene real interés en  el proceso descentralizador planteado desde el nivel central casi como panacea de un mayor y más equitativo desarrollo. Aun cuando se reconocen los beneficios asociados a la profundización de la descentralización, es necesario que, para su éxito, el proceso sea demandado por las fuerzas vivas de los territorios. La participación colectiva y empoderamiento en el diseño y puesta en marcha del proceso es vital para ejercer una fiscalización ciudadana efectiva de la gestión de las autoridades regionales y locales. Recordemos que una de las consecuencias del llamado «Caso fundaciones» ha sido la pérdida de la confianza en algunas organizaciones territoriales, además de haber quedado en entredicho los controles asociados a la gestión pública.

Un proceso que implica transferencia de poder del gobierno central a los gobiernos regionales y locales obliga a que cada nivel se muestre preparado para asumir tan grande responsabilidad, y que contemos con capacidades instaladas necesarias para hacer un buen gobierno que entregue bienestar a sus ciudadanos. También implica un cambio cultural y organizacional significativo en el aparato público y la necesaria capacitación de sus funcionarios.

A dos años del término del gobierno del Presidente Boric, se espera que este esfuerzo descentralizador sea mucho más que la creación de comisiones, la contratación de «coordinadores» asociados al proceso, el desarrollo de charlas y jornadas de participación, las reuniones con gobernadores y alcaldes organizados, los compromisos gobierno/autoridades territoriales… en fin, todo aquello que descanse puramente en la elaboración de un documento llamado «Política Nacional de Descentralización» que quede en el olvido y que considere —solo o mayormente— traspaso de algunas competencias a los gobiernos regionales (cuya naturaleza solo dan muestra de la poca confianza que se tiene en ellos). Lo que se requiere es acordar y avanzar en un modelo de institucionalidad que le entregue viabilidad al proceso, y así avanzar a lo menos en la instalación de regiones-piloto para la aplicación de un modelo de trabajo. Es preciso, además, zanjar con prontitud todo lo asociado a la figura del delegado presidencial, tanto en lo que importa a los gobernadores regionales como al personal del servicio de gobierno interior.

Un proceso de descentralización efectivo y bien llevado demostrará que existe voluntad y claridad en el propósito, dirección y objetivos de todo aquello que el Foro para la Descentralización estableció hace dos años en su hoja de ruta. De lo contrario, este tema tan reclamado por la población se agotará en la distribución de competencias menores, correspondientes a tareas y/o actividades de procesos que siguen siendo gestionados, en lo medular, principalmente por el nivel central.