Militares a la calle: preguntas previas

La evidencia comparada hace aconsejable no involucrar a las FF. AA. en el control del orden público, salvo que se trate de muy específicas y serias amenazas a la seguridad interna, expone la siguiente columna para CIPER. A la luz del debate sobre delincuencia en las ciudades chilenas y la preocupación de los alcaldes sobre el tema, se indican a continuación resguardos básicos que tomar en consideración en asuntos tales como coordinación militar-policial, uso de la fuerza, control de identidad, arresto y custodia de civiles, y control interno y externo entre otras materias: «Indefiniciones en cualquiera de estos aspectos podrían no solo afectar los derechos humanos, sino que además debilitar a las propias policías en el cumplimiento de sus funciones.»

Las palabras del alcalde de Maipú, Tomás Vodanovic, en torno a la participación de militares chilenos en labores de seguridad pública remeció la semana pasada el debate político. En reunión con la ministra del Interior, el edil dijo haberle solicitado al gobierno «la presencia de apoyo militar para ciertas labores de seguridad en la comuna, que tengan responsabilidad bien acotadas», debido a la falta de dotación policial y a la crisis de seguridad. Al día siguiente, su par en Providencia, Evelyn Matthei, describió la solicitud como «una falta de responsabilidad», mientras no se resuelvan asuntos sobre el uso de la fuerza  («los militares están entrenados para la guerra, no para las ciudades […]. Y si llegan a tener que disparar, ¿los van a defender o los van a acusar por violación a los derechos humanos?», fueron parte de las declaraciones de la alcaldesa).

Además del hecho irónico de ver a un representante de izquierda promoviendo esta idea y a una de derecha llamando a la cordura, la participación de los Fuerzas Armadas en tareas internas ha cautivado las conversaciones en redes sociales, donde algunos la consideran como una solución casi mágica para resolver la inseguridad (cualquier otra opción se advierte como lejana, burocrática o de largo plazo). Se insiste en que hay una fuerza militar desaprovechada que podría ayudar a restaurar un orden público perdido.

Lo que sorprende de esta discusión es su extremo provincialismo; esto es, que no toma en cuenta décadas de debates y experiencias en otras latitudes. Tampoco se habla sobre la experiencia policial y militar respecto de los protocolos de uso de la fuerza con poblaciones civiles y en operaciones internacionales, ni se abordan múltiples preguntas que deben resolverse para sacar los militares a la calle. En complemento con columnas previas en este medio sobre los aspectos legales y constitucionales de esta medida [ver CIPER-OPINIÓN 03.02.2024 y 02.01.2024], aporto a continuación una mirada desde la historia reciente latinoamericana, los estudios especializados y la evidencia comparada.

EN LAS AMÉRICAS LOS MILITARES YA SALIERON A LA CALLE

El debate sobre la participación de los militares en seguridad pública emergió en el continente americano  a comienzos del siglo XXI. Hace ya veinticuatro años la OEA debatió intensamente sobre el concepto de «seguridad multidimensional», que no era otra cosa que la inclusión de los militares en tareas de control del narcotráfico y crimen organizado internacional. En un informe publicado por la Junta Interamericana de Defensa en 2012, se hacía notar el importante incremento de dicha participación en América del Norte y del Sur. Pero, al mismo tiempo, se advertía en esta tendencia la gran disparidad en los estándares, normas y reglas que definían dichos roles. Al analizar estos cuerpos jurídicos, Coimbra (2012) sugiere dos trayectorias: países que incorporan más explícitamente funciones de seguridad pública para los militares, y países que establecen su participación solo en casos excepcionales, con plazos y responsabilidades acotadas.

Un elemento llamativo del tema es la escasez de evaluaciones sistemáticas respecto de la participación de efectivos militares en tareas de combate del delito. Los reportes que existen suelen centrarse solo en algunos aspectos que, aunque muy relevantes, no permiten tener un panorama completo del efecto de este involucramiento. Por ejemplo, lo que suele divulgarse son estudios sobre abusos de los derechos humanos o respecto de la confianza social en las instituciones armadas [WOLA 2020]. Menos estudios se conocen sobre los niveles de coordinación con las fuerzas policiales, el impacto en la reducción de delitos, o el efecto en los niveles de corrupción de los propios uniformados. Más recientes estudios han mostrado una segunda ola de ampliación de poderes militares para incidir en seguridad interna y que coinciden con un proceso de deslegitimación de los sistemas democráticos y de las propias policías [ROBLEDO 2022].

La lista de casos es extensa. En México, sobre 85.000 soldados se encuentran desplegados en el territorio, habiéndose incrementado la cifra significativamente durante el gobierno de López Obrador. Pese a ello, los militares se han involucrado en un menor número de enfrentamientos, se ha reducido el número de armas de fuego, y han evitado el contacto directo con delincuentes armados [MICHAEL 2022].

En Brasil, la agudización de la violencia urbana en las favelas llevó a distintos gobiernos a incorporar a los militares en el control del crimen organizado y lucha contra el narcotráfico. Entre 2011 y 2019 se registraron en ese país 21 incidentes que involucraron personal militar, y que resultaron en la muerte de 35 civiles. En similar período se han registrado sobre 29.000 muertes de civiles por parte de la policía [VIANA 2021]. Por ello, a nivel legislativo se ha intensificado el debate sobre la exención de responsabilidad penal de los militares en el uso de armas de fuego en el cumplimiento de sus deberes.

Para el año 2014, en diecinueve de los veinte países de América Latina las FF. AA. habían realizado operaciones que involucraban seguridad pública, y en trece de ellos las éstas mantenían programas regulares sobre seguridad ciudadana. Para ese año, trece países de las Américas habían realizado operaciones contra el crimen organizado y el narcotráfico. Asimismo, en catorce países las FF. AA. habían realizado operaciones de control de crimen en las fronteras [PION-BERLÍN 2019].  A lo anterior se suman las experiencias recientes de involucramiento de los militares en tareas de seguridad pública en Europa (Italia, España y Francia, por citar algunos ejemplos), que también han sido objeto de análisis y evaluación.

PREGUNTAS PREVIAS A RESOLVER

La experiencia comparada permite plantearse una serie de preguntas que deben resolverse antes de sacar los militares a la calle. Estas no solo se refieren al uso de las armas, como se ha expuesto para el caso de Chile. A continuación abordo algunas otras.

1. ¿QUÉ ACTIVIDADES DEBEN REALIZAR? La propuesta legislativa sobre infraestructura crítica plantea la participación de las Fuerzas Armadas en el resguardo de cierta infraestructura relevante para el funcionamiento del país. Ya se aprobó una reforma constitucional para ese efecto (Ley 21.542) y ahora se discute una ley que definirá específicamente cuáles son esas instalaciones. Se estableció en la citada ley que un oficial general de las FF. AA. tendrán al mando el resguardo del orden público. La pregunta siguiente es qué se entenderá por esta infraestructura crítica (¿un consultorio?; ¿un colegio?; ¿un retén de Carabineros?; ¿una autopista?), y qué funciones podrán cumplir los militares en el resguardo de dichas instalaciones. 

La puesta en práctica de una norma como la descrita implica definir si los militares tendrán la capacidad, por ejemplo, de hacer controles a la población civil,  realizar inteligencia, arrestar personas, hacer uso de armas, utilizar implementación militar para fines de control del orden público, recabar pruebas para una investigación criminal, conducir investigaciones criminales, entre otros. Pero, al mismo tiempo, se necesita definir si los militares podrán, por ejemplo, intervenir en operaciones en poblaciones y que involucran acciones de ingreso a moradas y eventual interacción y confrontación con bandas organizadas en áreas con alta concentración de población civil. ¿Intervendrán directamente en estas operaciones o darán solo apoyo logístico? Y, si lo hacen, ¿con qué tipo de equipamiento lo harán? ¿Participarán con unidades especializadas preparadas para enfrentar este tipo de escenarios? 

2. ¿QUÉ TIPO DE COORDINACIÓN SE DA ENTRE POLICÍAS Y MILITARES? Un tema de vital importancia se refiere a la necesaria coordinación entre las policías y los militares. Existen modelos donde los militares funcionan operativamente bajo las órdenes de la Policía, y otros en los que existe una división de tareas sin mucha coordinación. Por ejemplo, en Italia los militares cumplen funciones acotadas de protección de infraestructura crítica en zonas urbanas pero bajo la supervisión de las policías. Esta coordinación se asocia con el punto anterior dado que, por ejemplo, los militares pueden hacer controles de identidad y realizar chequeo de vehículos pero no pueden ni arrestar ni conducir investigaciones criminales [MAZZIOTTI 2024]. Entonces, si los militares no pueden arrestar a un individuo, cualquier operación requiere de un contacto muy directo y permanente con la policía para materializar arrestos.

En el caso de Chile, la regulación de estados de excepción queda bajo el mando de un jefe militar. En el caso de la norma de infraestructura crítica se continúa con esa idea, aunque la frontera entre el mando policial y el militar es muchísimo más difusa que en el caso de un estado de excepción que se organiza a partir de un territorio completo. La experiencia de los estados de excepción en la zona sur del país muestra la importancia que adquiere la coordinación militar-policial. 

3. ¿QUÉ TIPO DE PROTOCOLOS SOBRE USO DE LA FUERZA SE IMPLEMENTARÁN? Un tema muy relevante se refiere a las normas asociadas al uso de la fuerza. El proyecto de ley que se debate en la actualidad en el Congreso [BOLETÍN 15805-07] considera la definición de lo que se entiende por armamento letal y menos letal, cumplimiento del deber, legítima defensa, principios de uso de la fuerza y etapas para éste; así como las reglas y deberes a observar al utilizarla.  Asimismo, se especifica el deber de reportar el uso de la fuerza ante las autoridades. Una cuestión adicional se refiere al establecimiento de cámaras personales a los funcionarios encargados del orden público y que han modificado las conductas del actuar policial [ALDA y DAMMERT 2024]. La pregunta aquí es si se implementarán estos mismos sistemas en el caso de militares. Finalmente, se requiere abordar el tipo de armamento que se utilizará y si, por ejemplo, se aplicarán las normas sobre gradualidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza.

4. ¿QUÉ TIPO DE PROTOCOLOS PARA CONTROL DE IDENTIDAD SE IMPLEMENTARÁN? Otro asunto importante a resolver se refiere al personal habilitado para realizar controles de identidad. ¿Podrán los militares bajo algunas circunstancias realizar este tipo de controles? ¿Qué sucede si en el ejercicio de esa atribución se detecta una falta o delito? ¿Podrán los militares arrestar a un sospechoso? La interacción entre militares y civiles es central, y requiere ser definida para anticipar eventuales conflictos entre la población civil y la autoridad militar.

5. ¿QUÉ TIPO DE PROTOCOLOS EXISTIRÁN SOBRE ARRESTOS? Otro asunto ya indicado se refiere a la posibilidad que militares puedan realizar arrestos. Si se prohíbe tal posibilidad, ya indicamos que la coordinación con la policía es clave. Pero si la norma permite este tipo de acciones, entonces cobran relevancia las normas asociadas a traslado y custodia de detenidos.

6. ¿QUÉ TIPOS DE MECANISMOS DE CONTROL INTERNO Y JUDICIAL DEBEN EXISTIR? La inclusión de militares en seguridad pública requiere revisar los mecanismos de fiscalización interna y judicial para enfrentar eventuales denuncias por corrupción o abusos de poder. La experiencia comparada muestra que el involucramiento de los militares en el control del narcotráfico abre un espacio para que grupos criminales organizados corrompan a la tropa y mando militar, por lo que se hace necesario reforzar los mecanismos de control interno y externo. Por otra parte, se requiere definir un estándar homogéneo y coherente  para militares y policías para el juzgamiento por eventuales abusos de poder.
 
 

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En síntesis, parecería preferible no involucrar a las fuerzas armadas en el control del orden público, salvo que se trate de muy específicas y serias amenazas a la seguridad interna. Si la autoridad pública toma la decisión de incorporarlas, resultaría extremadamente relevante establecer claros criterios sobre coordinación militar-policial, uso de la fuerza, control de identidad, arresto y custodia de civiles, procedimientos investigativos, y control interno y externo del actuar militar,, entre otras materias. Indefiniciones en cualquiera de estos aspectos podrían no solo afectar los derechos humanos de civiles inocentes, sino que además podrían debilitar a las propias policías en el cumplimiento de sus funciones.