Presidencialismo reforzado: la «sala de máquinas» de la propuesta constitucional

¿Cómo sería la implementación del sistema político si es que se aprueba el texto presentado ayer por el pleno del Consejo Constitucional? La siguiente columna para CIPER advierte que el eventual panorama mostraría un presidencialismo reforzado; esto es, un Poder Ejecutivo con más poder que el actual para controlar la agenda (legislativa y no legislativa). Además, el presidente podría definir tres proyectos prioritarios que el Congreso debería votar en el plazo de un año, y contaría con el poder de reorganización administrativa para alterar ministerios y servicios. Sugiere el autor que estas medidas intensificarían el cortoplacismo en las políticas públicas, intensificando los conflictos políticos, más que promoviendo mayor colaboración.

Si el plebiscito de diciembre diera por aprobada la propuesta de nueva Constitución que acaba de cerrarse en el Consejo Constitucional —recordemos, en estos días en proceso de revisión por parte de la Comisión Experta antes de su versión definitiva— estaríamos en presencia de lo que denominaremos un «presidencialismo reforzado», según el cual el Presidente de la República incrementaría de modo importante sus poderes en relación al Poder Legislativo en comparación al orden hoy vigente. Los aspectos que a continuación delinearemos no han generado tantas discrepancias en el debate, por lo que, estimamos, difícilmente podrían alterarse en lo que queda del proceso.

El presidencialismo reforzado recién descrito representa una continuidad histórica desde el siglo XIX, dado que la aprobación de nuevas constituciones en 1833, 1925 y 1980 buscaron precisamente reforzar los poderes presidenciales respecto de parlamentos que buscaban aumentar su poder. En el actual contexto, la búsqueda de una nueva Constitución llega al medio de una crisis del sistema de representación política, el cual incluye al menos tres dimensiones: i) una acelerada fragmentación del sistema de partidos; ii) el debilitamiento de la capacidad de los partidos políticos de disciplinar a sus bancadas legislativas; y iii) el debilitamiento político —no así legal— del Poder Ejecutivo. En otras palabras, los Presidentes han mantenido similares poderes formales para iniciar y participar de la generación de leyes, pero se ha debilitado en su capacidad de establecer acuerdos con las fuerzas políticas representadas en el Congreso Nacional.

La propuesta que el pasado miércoles fue aprobada por mayoría en el Consejo Constitucional establece un modelo de presidencialismo reforzado que no necesariamente resolverá los problemas de fragmentación y cooperación que se requieren en el país. A continuación se examina el modo en que operaría el sistema de aprobarse el texto tal cual está al 5 de octubre de 2023. 

I. PRESIDENCIALISMO REFORZADO
Cuando se analizan los poderes presidenciales suelen observarse los poderes legislativos y no legislativos del Presidente. En relación a los primeros, en la actualidad el Poder Ejecutivo cuenta con altas facultades de intervenir en el debate legislativo a través de la iniciativa exclusiva de ley en una serie de materias, la definición de las urgencias y el poder de veto, entre otras. Formalmente, el Poder Ejecutivo cuenta con muchas herramientas para gestionar y acelerar la tramitación de proyectos de ley.

La propuesta aprobada por el Pleno ratifica todo aquello y agrega elementos nuevos que van en beneficio del Ejecutivo. Por ejemplo, se incluye uno muy significativo: la agenda legislativa priorizada. Cada año, al rendir cuenta al país el 1º de junio, el Presidente de la República tendrá la posibilidad de informar sobre tres proyectos de ley que «deberán ser puestos en votación y terminar su tramitación legislativa en el plazo máximo de un año desde que se informa de la agenda prioritaria» (art. 90). Si no se logran cumplir los plazos definidos, el proyecto será puesto en votación en la última versión que se conozca. Respecto de las urgencias, se establece que el Presidente de la República podrá hacer uso de dicha facultad, agregándose que, en caso de incumplimiento, se sancionará a los presidentes de comisión de la corporación que debieron haber puesto el proyecto en discusión o votación (art. 89).

Respecto de los poderes no legislativos, se incluyen los mismo poderes que posee en la actualidad como la designación de autoridades, nombramiento y remoción de altos mandos, y declarar estados de excepción, entre otros. Se agrega un poder de «reorganización administrativa». Dentro de los primeros tres meses después de asumir su cargo, el Presidente podrá dictar disposiciones con fuerza de ley para modificar el número y denominación de los ministerios y la dependencia de sus servicios públicos, sin que ello implique una reducción del número de funcionarios o un aumento del gasto público.


II. UN SISTEMA POLÍTICO QUE, EN EL CORTO PLAZO, SEGUIRÁ FRAGMENTADO.
Dijimos que otra de las preocupaciones del sistema político se refiere al alto número de partidos, lo que dificulta la gobernabilidad del sistema. Para ello, la Comisión Experta había propuesto dos soluciones: establecer un umbral de un 5 por ciento como barrera de entrada para la representación en la Cámara, y medidas que permitieran mayores niveles de disciplina de los partidos sobre las bancas parlamentarias. Con un presidente que controlara la agenda legislativa y que pudiera disciplinar a sus bancadas organizadas en menos partidos, se ayudaría a resolver la crisis.

¿Cómo quedó el texto aprobado por el Pleno?

Aunque se dejó en el texto una cláusula que mandata a los partidos a contar con una normativa sobre disciplina partidaria, se eliminó la propuesta asociada a que un partido político podría dar órdenes de partido a sus afiliados parlamentarios. Se eliminó, también, lo concerniente a regular eventuales renuncias a bancadas parlamentarias, como también se suprimió la obligación de parlamentarios independientes de sumarse a alguna bancada.

Respecto del umbral para acceder al Congreso, el pleno mantuvo el requisito del 5 por ciento de los votos (válidamente emitidos a nivel nacional) o contar con 8 parlamentarios para obtener un asiento en la Cámara. No obstante, de forma excepcional y para las próximas elecciones, se aprobó una reducción del umbral a 4 por ciento, o contar con 4 parlamentarios. Además, se permitió que dos o más partidos que concurran en una misma lista o pacto puedan fusionarse para acceder a la atribución de escaños en la Cámara de Diputados. Con ello se establece una transición que permitiría en el corto plazo (de aquí a seis años de aprobarse el texto) mantener un número relativamente alto de partidos.

La consecuencia de este diseño es que los niveles de fragmentación política no cambiarían sustantivamente en el corto plazo, como tampoco se alteraría la disciplina partidaria. Tendremos un poder Ejecutivo con mayores poderes formales, pero que no necesariamente estaría acompañado por mayorías que lo apoyen en la definición de políticas a nivel del legislativo. Con todo, se incentivaría una suerte de «populismo legislativo». Cada año, el Presidente de la República priorizaría tres medidas de muy corto plazo para presionar su aprobación en el Congreso Nacional, lo que podría aumentar los riesgos de estimular políticas de alta popularidad pero que podrían generar problemas en su implementación. Como el Estado de Chile carece de una agencia que evalúe la implementación de políticas públicas, muy probablemente la dinámica política cortoplacista que ya está presente en el sistema político tendería a intensificarse.


III. MENOS ASIENTOS EN LA CÁMARA
A lo anterior, debemos agregar la propuesta de reducir de 155 a 138 asientos la Cámara de Diputados. Se establece esta regla y se adiciona además que la distribución de escaños «tenderá a la representación equitativa según la población» (art. 54), eligiéndose en cada distrito entre 2 y 6 escaños «de acuerdo a un sistema previamente establecido por la ley electoral». Con este diseño, la relación entre representantes-electores se amplía (de 1 representante por cada 122 mil habitantes pasa a 1 por cada 137 mil habitantes, aproximadamente). Además, efectivamente serían electos representantes que concentran un mayor número de votos, aunque no necesariamente aquello automáticamente reduciría el número de partidos presentes en la Cámara. Existen medidas más eficientes para reducir el número de partidos, como la prohibición de pactos electorales (que no fue considerado en este caso) y la existencia de umbrales estrictos para permitir partidos sobre un porcentaje de votación (que en este caso se establece, pero con una transición).



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En síntesis, el diseño de sistema político despachado esta semana por la mayoría del pleno del Consejo Constitucional hasta el momento no resolverá los problemas que este enfrenta. En el corto plazo no se resolverá ni la fragmentación ni la indisciplina que ha dominado la escena política en la última década. Tampoco generará incentivos para la cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Lo que sí sucedería es la agudización de una nueva enfermedad que ya es evidente en la escena política nacional, como es la del populismo legislativo; esto es, medidas de muy corto plazo que enarbolarán los presidentes con el objetivo de incrementar su popularidad. Así, de aprobarse el nuevo texto el conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo es probable que se intensifique.