Otro marco forestal: del 701 a territorios multifuncionales

La derogación del decreto ley que desde 1974 regula la industria forestal (DL 701) fue una de las promesas de campaña de Gabriel Boric. Se trata de una medida relevante y que no puede quedar en el olvido, argumenta en esta columna para CIPER el director ejecutivo de CONAF: «Aunque el objetivo original del DL 701 se centró en la conservación de los suelos y la prevención de la erosión en áreas degradadas, con el tiempo este instrumento se transformó en el motor económico ligado a la industria forestal; siendo este objetivo, el económico, el que terminó por primar. Ello indudablemente ha generado tensiones en términos de otros costos, como los pasivos ambientales o la satisfacción social en las comunidades locales.»

Las regiones centro-sur y sur del país se destacan por su rica biodiversidad, variedad geográfica y belleza natural, y además albergan una parte significativa de la población rural e industrias fundamentales que abastecen necesidades nacionales e internacionales en el ámbito silvoagropecuario. Sin embargo, esta amalgama geográfica, que abarca tanto los aspectos físicos como humanos, en la actualidad enfrenta nuevos retos, vinculados al cambio climático y la necesidad de proyectar territorios capaces de adaptarse a sus efectos. Los incendios de gran magnitud, como los acontecidos en el 2017 o el 2023, así como las recientes inundaciones, están directamente relacionados con ese fenómeno y geografía humana.

El denominado «sector forestal» ha desempeñado un papel central en la búsqueda de soluciones a esos desafíos. No obstante, durante casi medio siglo este ha transitado por diferentes visiones de desarrollo aparentemente contrapuestas y que requieren ser resueltas. Por un lado, se ha promovido la industrialización de territorios para la producción intensiva de madera y celulosa; y, por otro, se ha abogado por la conservación y gestión de los bosques nativos, tanto para la producción de madera o leña, como para la creación de oportunidades para la recreación y el turismo. Estas perspectivas han estado acompañadas por una política de facto, impulsada por dos marcos legales sucesivos: (i)  el Decreto Ley 701 (1974), que sirvió como pilar del fomento de las plantaciones forestales de rápido crecimiento (pino y eucaliptus); y (ii) la Ley 20.283, promulgada en 2008 para regular el uso de los distintos tipos de bosques nativos presentes en el país.

Hoy se reconoce la relevancia del sector forestal para el desarrollo nacional y la mitigación de los efectos del cambio climático. Sin embargo, el paradigma y la eficacia que presentan ambas regulaciones son objeto de debate y propuestas de modificación por parte del Ejecutivo. Una de estas modificaciones consiste en la derogación del DL 701, una medida incluida en el programa de gobierno de Gabriel Boric y que abriría camino a nuevos enfoques en la política y fomento forestal por parte del Estado. La promesa de campaña en ese documento establecía lo siguiente:

Derogaremos el DL 701 para sustituirlo por un nuevo marco regulatorio de fomento forestal y generar normas de protección ambiental para plantaciones forestales, considerando regular el tamaño de cosecha y protección de la biodiversidad,  con incentivos diferenciados para privilegiar la forestación y reforestación con especies nativas, y del mismo modo, elaborar instrumentos que protejan y valoren los servicios ambientales y productos forestales no madereros (PFNM) que entregan los ecosistemas naturales. También propondremos modificaciones a ley N°20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal.

¿Por qué debe derogarse el DL 701 y en qué dirección avanzar?

La derogación del DL 701 debe ser vista como la supresión de una política de facto y un paso fundamental que marca el inicio de un nuevo proceso en el desarrollo del sector forestal. Este proceso debe promover la sostenibilidad y equidad, al mismo tiempo que romper con una memoria histórica vinculada a una serie de fenómenos que se manifiestan en los territorios y que se vinculan al DL 701. Por ejemplo, aunque el objetivo original del 701 se centró en la conservación de los suelos y la prevención de la erosión en áreas degradadas, con el tiempo este instrumento se transformó en el motor económico ligado a la industria forestal; siendo este objetivo, el económico, el que terminó por primar. Ello indudablemente ha generado tensiones en términos de otros costos, como los pasivos ambientales o la satisfacción social de las comunidades locales.

Para complementar esa memoria histórica, también es importante revisar algunos datos asociados al DL701. En 2001, el Banco Central y CONAF realizaron un estudio que demostró que entre 1985 y 1996, se reemplazaron aproximadamente 160 000 hectáreas de bosque nativo por plantaciones forestales. Discusiones abiertas de la época sindicaban al propio Estado como responsable de financiar la tala y quema de extensas áreas cubiertas por bosques nativos, en lo que se denominó «roce fuerte». Este proceso fue especialmente pronunciado en las regiones de Maule y Biobío. Más allá de las cifras, esta sustitución de usos del suelo (bosques nativos por plantaciones) refleja el impacto ambiental de la política basada en el DL 701, que ha dejado una herencia colectiva que aún persiste. Además de la pérdida de bosques nativos —y en consecuencia de la biodiversidad—, el DL 701 ha propiciado la homogenización de paisajes que también tiene un efecto ambiental. La información científica así lo confirma. Por ejemplo, las aproximadamente 500 000 hectáreas de plantaciones fueron afectadas por los incendios entre los años 2017 y 2023, diez veces el promedio histórico. Otra acción que lo confirma es que el mismo sector privado que participa en el Consejo de Política Forestal concuerda de incorporar nuevos estándares de manejo en las plantaciones forestales a la normativa.

Desde una perspectiva social, el DL 701 ha contribuido a la concentración de la industria, generando críticas en cuanto a la distribución desigual de los beneficios. Por ejemplo, las comunas en las que se concentra la producción de madera y celulosa poseen un desarrollo por debajo de la media nacional, siendo las regiones de Ñuble (12,1%) o La Araucanía (11,6%), el porcentaje de pobreza más alto en el país [CASEN 2022], agregando que la tasa de pobreza multidimensional en zonas rurales alcanza un 28%,  en comparación con 15% de las zonas urbanas. Aunque en 1998 se realizaron modificaciones al 701 para facilitar la incorporación de pequeños propietarios al modelo de forestación, es necesario realizar un análisis profundo sobre cómo se distribuyeron los beneficios en la práctica.
 
 

***
 
Este breve resumen de efectos de un modelo de facto, sin duda ha dejado una huella duradera en el sector forestal de Chile, en el que sus favorables efectos en términos económicos son contrapuestos con la externalidades ambientales y sociales que deben ser evaluadas críticamente. La derogación del DL 701 es un paso esencial, pero debe ir acompañada de medidas concretas. Una nueva visión debe promover la diversificación de las especies forestales cultivadas, cambiando la perspectiva productiva hacia la obtención de productos de un mayor valor agregado. Respecto a los bosques nativos, el manejo y la restauración debe ser para producir madera y también para mantener o recuperar servicios ecosistémicos, claves para la conservación de la biodiversidad, el equilibrio ecológico y el bienestar social a largo plazo. También la integración de las comunidades locales en la toma de decisiones y la gestión de los ecosistemas garantizará una distribución equitativa de los beneficios económicos y sociales. Experiencias exitosas de participación comunitaria en otros países respaldan esta idea.

Es imperativo adoptar un enfoque de gestión forestal sostenible, retomando objetivos de manejo en la conservación de los suelos, la calidad del agua y la mitigación del cambio climático. En definitiva, en la multifuncionalidad de los paisajes, donde prácticas como la agroforestería y la forestación con objetivos multipropósito pueden contribuir significativamente a la sostenibilidad del sector. Para ello es clave la inversión en investigación y desarrollo, que encuentre soluciones a los desafíos ambientales y económicos del sector, y también la revisión de los modelos de tributación territorial que permitan fomentar prácticas sostenibles.

Si bien la transformación del sector depende de muchos aspectos que se derivan de las políticas nacionales, la derogación del DL 701 es una acción clave para derribar mitos y también verdades. Ello permitirá construir un nuevo modelo forestal que reconozca el compromiso de transformación del sector hacia un desarrollo sostenible y equitativo.