Reforma al empleo público como llave maestra

La modernización del Estado hacia una mayor eficiencia pasa, en parte, por repensar las funciones y competencias de quienes trabajan para el aparato público, comentan tres economistas en columna para CIPER: «Es fundamental poder aislar el empleo público de los vaivenes ideológicos y movimientos partidistas, tal como hemos sabido aislar la política monetaria del Banco Central de las pugnas y ciclos políticos.»

Los recientes escándalos relacionados a casos de mal uso de recursos públicos han vuelto a poner sobre la mesa lo importante que es modernizar el Estado para que este opere al servicio de la ciudadanía de una forma transparente, profesional y en lo posible al margen de la política partidista. En cualquier sociedad democrática moderna, la administración pública desempeña un papel fundamental en la prestación de servicios básicos, la ejecución de políticas públicas y la promoción del bienestar. Así, es crucial contar con un empleo público profesional, de calidad e independiente del gobierno de turno. Es decir, es fundamental poder aislar el empleo público de los vaivenes ideológicos y movimientos partidistas, tal como hemos sabido aislar la política monetaria del Banco Central de las pugnas y ciclos políticos. 

Hacer la analogía entre el empleo público y la independencia del Banco Central (BC) ayuda a entender la importancia de este problema. Pensemos en cómo sería la decisión de tasas de interés del BC si esta fuera cooptada por la política de turno y por grupos de interés, e influenciada por los cambios políticos electorales. Pues bien, no hay que ir más lejos que mirar a nuestro vecino al otro lado de la cordillera y notar que en Argentina —donde el Banco Central no es independiente de la política— el alza de precios está hoy fuera de control y alcanza un 113% de inflación anualizada. Algo similar ocurre en el área de la administración y el gasto público cuando estos terminan siendo dependientes de y amarrados a los sucesivos gobiernos.

En Chile tenemos cruciales desafíos pendientes en esta materia. Para poner las cosas en perspectiva, ya en el año 2018, el presidente de la República en Chile tenía la facultad de nombrar 741 cargos considerados «de exclusiva confianza» sin necesidad de concurso público, a los que se sumaban otros 1.092 cargos que también son «de exclusiva confianza», pero que son nombrados luego de un proceso de selección en base al mérito a través de Alta Dirección Pública [LyD 2018]. Es decir, el cambio de presidente y el ciclo electoral podían influir inmediatamente en casi 1.900 puestos públicos. Puede concluirse que todo lo anterior es parte de que hoy apenas dos de cada diez chilenos digan confiar en el Estado, ocho de cada diez consideren que su relación es «de mal trato», y prácticamente nueve de cada diez lo definan más «distante» que «cercano» [Consejo para la Transparencia 2021]. 

1. SELECCIÓN MERITOCRÁTICA

La evidencia sugiere que la introducción de mecanismos meritocráticos de reclutamiento y selección en los Estados tienen efectos positivos sobre diversas áreas, entre ellas: la eficacia de las administraciones públicas y su nivel de profesionalidad [RAUCH y EVANS 2000], la competitividad y calidad regulatoria de los mercados [NISTOKAYA y CINGOLANI 2015], el control de la corrupción [DAHLSTROM, LAPUENTE y TEORELL 2011], y el crecimiento económico [EVANS y RAUCH 1999]. La selección objetiva a través de reglas pre-establecidas sobre la base de competencias, y la profesionalización del empleo público asegura que quienes desempeñan roles en la administración pública estén altamente capacitados y sean competentes en sus áreas de especialización, en vez de ser amigos o familiares de las autoridades de turno. Esto garantiza la prestación de servicios de alta calidad a los ciudadanos y la toma de decisiones basadas en evidencia y conocimiento técnico, en lugar de consideraciones políticas partidistas y amiguismo. Un proceso de selección meritocrático y objetivo de empleados públicos permitiría mejorar la calidad de la política pública, mejorando así la relación entre esta y la ciudadanía, salvaguardando además la democracia.

En Chile se ha avanzado en esta materia a través de la creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP), que tiene por objetivo inyectar mayor mérito en los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios del sector público. Con la creación de este sistema, cargos directivos de primer y segundo nivel jerárquico comenzaron a ser concursados mediante un proceso estandarizado y aislado de los vaivenes electorales [FERNÁNDEZ, FUENZALIDA y CASTRO 2021]. Sin embargo, actualmente no todos los cargos de primer y segundo nivel jerárquico están sujetos a la selección por medio de este sistema. Según Horizontal [2023], hay 293 cargos que no están adscritos al SADP, de los cuales 207 son de primer nivel y 86 son de segundo nivel. Es decir, hay una gran cantidad de empleos públicos de bastante importancia que no están sujetos a los altos estándares de dirección pública SADP y, por ende, quedan en la opacidad y abiertos a ser utilizados por el ciclo político para pagar favores o promover el amiguismo político. En conclusión, debemos extender y robustecer los mecanismos del SADP para poder ampliarlo anualmente hacia muchas más áreas del empleo público, e incluyendo cada vez más cargos de primer y segundo nivel que siguen sin estar adscritos a este sistema.  

2. EVITAR EL HACER/DESHACER EN POLÍTICA PÚBLICA

Uno de los principales beneficios de la estabilidad de funcionarios públicos profesionales es que permite impulsar y ejecutar políticas públicas de Estado de largo plazo, que trascienden los ciclos políticos, lo cual es crucial para abordar problemas complejos y persistentes, tales como la educación, la atención médica, problemas urbanísticos o el cambio climático. Además, los problemas complejos requieren de la experiencia acumulada y de conocimiento empírico y técnico de largo aliento por parte de personas que no estén sesgadas políticamente; todos elementos que se ven mermados e impedidos por la alta volatilidad y la alternancia de los cargos públicos cuando estos quedan supeditados al dedo político.       

Una rotación excesiva de directivos y de profesionales públicos dificulta la continuidad y la coherencia en la ejecución de este tipo de políticas. Sin embargo, lo que ocurre en la práctica es que no es poco común que los directores seleccionados a través del SADP sean desvinculados apenas cambia el clima político; esto, porque la legislación permite al Presidente solicitar la renuncia a los altos directivos sin expresión de causa, toda vez que los califica como funcionarios de exclusiva confianza respecto de su remoción. Hoy el sistema de la administración pública chileno es deficiente, y queda abierto a que sesgos del mandatario en ejercicio determinen la conformación del personal de alto nivel, que son quienes deberían ejecutar una política pública racional, basada en la evidencia y estable en el tiempo. Dicha volatilidad y su vinculación al ciclo presidencial es la peor enemiga de una política pública racional y duradera, y es la compañera de potenciales populismos y de malas decisiones colectivas.  

Para poner las cosas en perspectiva, en Chile, al 2021 la permanencia promedio de los altos directivos públicos del país llegó a un pobre promedio de 3,1 años, lo que es no tan distinto de la situación en 2017 (3,5 años de permanencia promedio) [Consejo de Alta Dirección Pública 2021, p. 100]. De hecho, el turnover o rotación del empleo público es tal que en el 2014 se reportó que un 82% de los directivos públicos de I nivel, heredados del gobierno anterior, salían de sus cargos antes de pasados seis meses de la nueva administración presidencial [LyD 2018]. Probablemente no hay empresa que tenga tasas de rotación del capital humano tan altas, elemento que destruye valor e impide la transmisión de conocimiento, la acumulación del capital humano y el aumento de la productividad en nuestro sector público. No es casualidad entonces que al Estado chileno se le considere hoy como vetusto y anticuado en sus prácticas y en su manera de actuar de cara a una ciudadanía hoy modernizada [ANINAT y RAZMILIC 2017; PANIAGUA 2021].

Así, se vuelve necesario avanzar hacia un equilibrio entre un nivel de tiempo de permanencia que permita la continuidad en la ejecución de políticas públicas, por un lado, y el resguardo de la confianza de la autoridad, por otro. En esta línea, debemos destacar que el Proyecto de Ley que Fortalece el Sistema de Alta Dirección Pública establece que solo para los cargos de primer nivel se mantendrá la exclusiva confianza para efectos de remoción; quedando así el egreso para los cargos de II nivel jerárquico ya no afectos a la exclusiva confianza, sino que debiendo fundar el egreso en factores como el cumplimiento del Convenio de Desempeño (CD), y modificaciones del perfil directivo, entre otras. 

3. MEJORAS AL ESTATUTO ADMINISTRATIVO E INCENTIVOS

Una última arista es la legislación que rige al empleo público con el estatuto administrativo. Esta ley, que data de 1989, define las modalidades de contratación y desvinculación de los funcionarios públicos, sus medios de promoción, la carrera funcionaria, entre otras cosas. Los estatutos definen tres modalidades de empleo público: planta, contrata y honorarios. Los primeros (planta) corresponden a cargos permanentes que entran en el régimen que estipula la carrera funcionaria, mientras que los segundos (contrata) corresponden a empleo de carácter transitorio que expiran de sus funciones a más tardar al 31 de diciembre de cada año, a menos que se les prorrogue con 30 días de antelación. Finalmente, quienes son empleados bajo honorarios responden fundamentalmente a prestaciones de servicios esporádicos.

De acuerdo al Informe Trimestral de Recursos Humanos del Sector Público de junio de 2023, apenas un 22,3% de la dotación contratada por el gobierno central corresponde a personal de planta, un 54,5% a personal a contrata, un 10% a contratos de honorarios, y un 13,2% es calificado en «resto», como suplencia o reemplazos [DIPRES 2023]. Aquí está uno de los pilares centrales de nuestro problema: más de la mitad del empleo público a nivel del gobierno central se encuentra bajo una vinculación laboral eminentemente transitoria.

Por lo demás, según datos reportados por el INE a julio de 2023, el número total de asalariados por el sector público asciende a un total de 1.176.445 personas, lo cual corresponde a cerca de un 13% del total de ocupados a nivel nacional. El empleo del sector público le ha ganado terreno al empleo privado, sin que ello se vea necesariamente reflejado en una mejor percepción de los servicios públicos. Se ha expandido de forma vigorosa el número de empleados del sector público, pero la paradoja es que cada año los chilenos se sienten cada vez más insatisfechos respecto a las prestaciones del Estado. Este ciclo vicioso puede ser la futura fuente de malestar y de conflicto social. 

Hay al menos otro problema relacionado al estatuto administrativo y que merece atención: las modalidades de contratación de funcionarios públicos dificultan la asignación eficiente del presupuesto público, ya que, por ejemplo, no se cuenta con buenos mecanismos ni de promoción ni de remoción de funcionarios públicos. Esto distorsiona los incentivos de los empleados públicos, alejándolos de la productividad y de la satisfacción de la ciudadanía. La casi imposibilidad de desvincular a empleados públicos se traduce hoy, en la práctica, en una reducción del espacio para poder reasignar presupuesto y recursos humanos, desde programas mal evaluados y de poco impacto, hacia programas que funcionan bien; ya que incluso si se lograra un pacto político para cerrar programas, aún persistiría el problema de qué hacer con la dotación inamovible de personal que prestaba dichos servicios. 

CONCLUSIÓN

En resumen, el empleo público profesional, de calidad e independiente del gobierno de turno es esencial para el funcionamiento eficaz y justo de una sociedad democrática y una economía saludable. Al garantizar la estabilidad, la profesionalización y la integridad en la administración pública, se promueve el bienestar de los ciudadanos, se controla la corrupción y se crea un entorno propicio para el crecimiento económico. Todos elementos que además permiten sostener una democracia robusta y a una ciudadanía que confía en las instituciones del Estado. Como ciudadanos, debemos valorar y defender la importancia de esta institución clave en nuestras sociedades democráticas. Reformar el empleo público se ha vuelto hoy una necesidad vital para el futuro de nuestra democracia y para nuestras posibilidades de alcanzar paz social; de lo contrario seguiremos viviendo de manera polarizada en peleas de élites facciosas que se reparten el botín del Estado mientras combatimos sobre un polvorín de malestar social.