Salud durante la UP: participación democrática y sistema universal

Hace setenta años se creaba en Chile el Servicio Nacional de Salud (SNS), desde la lógica de una atención de calidad a la población chilena en la que no fuesen determinantes los recursos, origen ni ubicación geográfica de los pacientes. En columna para CIPER, un médico recuerda el valor de tales iniciativas, luego reforzadas por el gobierno de Salvador Allende, así como el recelo del sector privado hacia su desarrollo: «El fatídico desenlace del proceso abierto por la Unidad Popular […] se tradujo también en un retroceso para la tradición que históricamente apelaba al fortalecimiento de la salud pública, y que tantos beneficios trajo a la población en su conjunto. La disminución del gasto público en salud durante la dictadura deterioró las capacidades del sistema y profundizó la lógica mercantil…»

Rescatar el contenido de los proyectos colectivos de transformación de la sociedad chilena que se pusieron sobre la mesa durante los mil días de la Unidad Popular, analizar en su contexto histórico sus potencialidades y limitaciones y, finalmente, establecer los puntos de continuidad que permitan actualizar dichos proyectos constituye una dimensión esencial del ejercicio de memoria al que estamos convocados/as a cincuenta años del Golpe de Estado. Y en esta columna en particular pretendo abordar aquellos anhelos de construir un sistema de salud más justo, los cuales no solo fueron parte de las transformaciones buscadas en el gobierno de Allende, sino que hoy en día siguen plenamente vigentes.

La creación en 1953 del Servicio Nacional de Salud (SNS) constituye uno de los avances históricos más importantes en la salud pública de nuestro país. Gracias a este hito no sólo fue posible integrar en forma coherente a una serie de instituciones sanitarias que funcionaban en forma desarticulada, sino que además, a partir de una lectura objetiva sobre la realidad social chilena, se da impulso a una política sanitaria que buscó abordar con los recursos limitados de un país desigual y subdesarrollado las principales problemáticas que afectaban la salud de la población. Para ello, se estableció que el SNS debía lograr una cobertura en las acciones curativas y de rehabilitación para el setenta por ciento de la población de menores ingresos, junto a la cobertura de todos los habitantes del país en las acciones de fomento de la salud y prevención de enfermedades.

Sin embargo, no todos estuvieron entonces de acuerdo con un sistema solidario que entendía a la salud como un derecho social. Diversos sectores se opusieron a la universalización del SNS, logrando mediante la ley de Medicina Curativa de 1968 consolidar la creación paralela de otro subsistema enfocado en atender a la población con mejores ingresos, consagrando para ello la existencia del copago e impulsando el desarrollo de una medicina privada con enfoque exclusivamente curativo. Se utilizó para ese objetivo parte de la infraestructura y de los recursos técnicos y profesionales propios del sector público.

Así, la Unidad Popular asume el gobierno diseñando en salud una política coherente con su programa de transición al socialismo desde una vía institucional. Dicha política buscaba elevar el nivel de salud de la población mediante la mejora en las condiciones de vida de los sectores más empobrecidos, mientras se avanzaba en la universalización del SNS bajo una lógica solidaria que ubicaba el derecho a la salud por encima de la salud como mercancía, en un proceso donde la democratización del sistema sanitario jugaba un rol central.

Medidas emblemáticas, tales como las del medio litro de leche y la extensión de los programas de alimentación para todos/as los/as niños/as de Chile, la ampliación de la cobertura médica mediante la construcción de consultorios más cercanos a las comunidades y las campañas sanitarias que incorporaban a la población en la prevención de enfermedades infecto-contagiosas, explican logros como la disminución de la mortalidad general de 8,6 a 8,1 por mil habitantes y la reducción de la mortalidad infantil de 79,3 a 65,1 por mil nacidos vivos entre los años 1970 a 1973 [MOLINA 2010].

Uno de los aspectos más interesantes del período fue el de los avances en la democratización del sistema de salud, ya que permite ejemplificar parte de las contradicciones que atravesaron al proceso de cambio de la Unidad Popular en su conjunto. En coherencia con los esfuerzos del gobierno por encauzar la movilización popular de aquellos años, se abrieron espacios de participación al interior de la institucionalidad del Estado, mediante la creación de Consejos Paritarios por establecimiento y área que integraban a las autoridades respectivas junto a representantes de los trabajadores de la salud y las comunidades organizadas. Pero las limitaciones de ese proceso se hicieron rápidamente evidentes. El peso de la burocracia del Estado, junto con la resistencia de parte de sus funcionarios a otorgarle poder a los sectores populares, el carácter consultivo y limitado de las instancias de participación que chocaba con las expectativas de los sectores más dinámicos de la población organizada y la oposición de un sector mayoritario de los médicos —que no sólo temían perder sus posiciones de poder, sino que, principalmente, buscaban resguardar el ejercicio privado y lucrativo de la medicina—, fueron algunas de las principales trabas que limitaron con fuerza los intentos de democratización de la institucionalidad sanitaria y obstaculizaron la política de salud en su conjunto, particularmente la universalización del derecho a la salud mediante la extensión de la cobertura del SNS.

En ese marco, podemos establecer un paralelo con la experiencia de los cordones industriales. La voluntad de los/as trabajadores/as de resistir a los paros patronales, incorporando al área de propiedad social y, bajo su control directo, a un sector más significativo del aparato productivo,  llegó al punto de entrar en conflicto con el interés del gobierno por restringir la participación popular a los límites de una institucionalidad que tendía a frenar procesos de cambio más profundos. En el área de la salud, conflictos similares surgieron a una escala menor entre los sectores más avanzados de las comunidades organizadas y el gobierno. Destacan aquí las experiencias de autogestión popular en salud en la población Nueva La Habana, que llegó a contar con un Frente de Salud con amplia participación de pobladores, organizadas/os con delegadas/os por manzana, que, entre otras cosas, lograron poner en funcionamiento bajo su control directo un policlínico que fue capaz de resolver parte de las necesidades de salud del barrio. Se formó así a los propios vecinos en la ejecución de tareas técnicas, mientras se empujaban procesos de movilización que presionaron al Servicio de Salud para que transfiriera recursos financieros, técnicos y profesionales acordes a las necesidades que la misma población identificaba. Con ello, la comunidad asumía roles que entraban en conflicto con los estrechos márgenes de participación permitidos por el Estado.

 
 
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El fatídico desenlace del proceso abierto por la Unidad Popular evidentemente tuvo impactos profundos no sólo en la política sanitaria que impulsó Allende, sino que se tradujo también en un retroceso para la tradición que históricamente apelaba al fortalecimiento de la salud pública y que tantos beneficios trajo a la población en su conjunto. La disminución del gasto público en salud durante la dictadura deterioró las capacidades del sistema público y profundizó la lógica mercantil en salud mediante la creación de las isapres o la apertura de múltiples mecanismos que facilitan el traspaso de recursos públicos hacia el sector privado, lo cual es una realidad hasta el día de hoy. Y pese al sostenido aumento de recursos públicos destinados a la salud en las últimas décadas, la desigualdad que existe entre aquel que atiende con dificultades a la gran mayoría de la población y un sistema privado que se desarrolla motivado sobre todo por el afán de lucro no se ha visto alterada. En una línea similar, si bien se han implementado reformas que abrieron espacios de participación a la comunidad, sus alcances son extremadamente limitados. El carácter consultivo estrecho en el que se enmarcan y la insuficiente información que dispone la población para ejercer un mínimo rol fiscalizador ponen freno a la potencialidad de la participación democrática. Pero también debemos tomar en cuenta el proceso de despolitización generalizado de la sociedad chilena, donde organizarse y asumir un rol protagónico desde la colectividad para conquistar los cambios que se anhelan no está dentro de las prioridades de la gente.


Pero no todo es desolador. Más allá de los avatares recientes de la política chilena, en la última década diversos sectores de trabajadore/as de la salud y de la comunidad han protagonizado movilizaciones y levantado plataformas para articular, aunque sea transitoriamente, a grupos diversos de la sociedad que aún confiamos en la posibilidad de avanzar hacia una transformación de la salud en Chile que retome aquellos viejos anhelos por conquistar un sistema de salud solidario, de cobertura universal, profundamente democrático, que acabe con las desigualdades y reconozca que todas y todos nos merecemos acceder a mejores condiciones de vida y a la mejor salud posible.