¿Y cuándo hablamos de los subsidios habitacionales?

Las transferencias a privados desde el Estado se encuentran hoy en entredicho por el caso de las fundaciones. En esa misma orientación deben revisarse las irregularidades e ineficacia de los programas de subsidios a cargo del MINVU para reducir el déficit habitacional, propone esta columna para CIPER, elaborada a partir de un detallado estudio sobre el tema. Comenta el autor: «La principal reflexión que surge de estos datos es sobre el sentido de generar inversión pública sin contar con un mecanismo de medición de los efectos sociales de dicha inversión. Cuesta comprender cómo un modelo subsidiario que lleva cerca de cuarenta años en funcionamiento no cuente con un mecanismo de seguimiento veraz, público y transparente de sus impactos sociales.»

 
El caso de las fundaciones y sus transferencias directas ha puesto en el centro de la discusión los vicios que se dan entre actores públicos y privados a la hora de generar actividades que supuestamente apuntan al bienestar social. Por un lado, está la propia corrupción de asociaciones recientes o sin experiencia en ciertas áreas que se adjudican fondos para disciplinas fuera de los giros de las instituciones beneficiadas. Por otro, el cuestionamiento sobre los abultados montos para el desarrollo de actividades que difícilmente valen lo que el Estado paga por ellas. El escándalo estalla en la ciudad de Antofagasta en el ámbito de proyectos asociados al desarrollo urbano de la región. Sin embargo, en la siguiente columna quisiera detallar las irregularidades que también persisten en una de las transferencias desde el fisco a privados más abultadas, sostenidas e ineficaces del Estado, que es la de los subsidios habitacionales. En plena emergencia habitacional por la crisis de la vivienda, reconocida de manera transversal por los sectores políticos [MINVU 2021], las soluciones que hoy se implementan continúan aplicando un modelo fallido; es decir, inyección de recursos al mercado mediante subsidio a la demanda con énfasis en transferencias desde el Ministerio de Vivienda y Urbanismo hacia empresas de gestión de estas demandas (o «entidades patrocinantes»), inmobiliarias y empresas de construcción, mediante los beneficiarios de estos programas que son los receptores finales de estos recursos, ya sea para vender departamentos o para ejecutar proyectos (excluyo de este análisis a los propietarios de viviendas que reciben transferencias a partir del subsidio de arriendo).

Se trata de un esquema que se lleva a cabo en nuestro país desde hace al menos cuatro décadas, y que involucra no sólo al aparato estatal sino que a cientos de firmas privadas. Persiste sin grandes variaciones hasta hoy, pese a que las cifras de eficacia de esta estrategia de transferencia son de dudoso éxito. El presente artículo busca contribuir al debate compartiendo datos oficiales que confirman una falencia en los programas de subsidio habitacionales del gobierno de Chile que a todas luces requiere de una actualización y cambio de estrategia. Nuestra evaluación es exploratoria y con datos disponibles libremente, pero confirma la necesidad de evaluar la eficiencia e impacto social de los programas de subsidios del Estado, más allá de la mera ejecución presupuestaria anual de la cartera de vivienda. 

1.
Datos del Observatorio Urbano del MINVU indican que el déficit cuantitativo de vivienda en Chile para el año 1998 era de 497.012 unidades, mientras que para 2017 fue de 497.615 [1]. Es decir, se registró un aumento absoluto del 0,12%, a pesar de que en el mismo período se construyeron 2.659.889 nuevas viviendas y se otorgaron 3.201.768 subsidios. Todo esto en base a una inversión fiscal equivalente de UF 591.935.463. O sea, pese a que en el período 1998-2017 la inversión ha sido de US$23.078 millones, y que los montos de subsidios han aumentado en un 665%, el déficit habitacional no ha logrado ser reducido. A esto se suma que los datos recientes de TECHO Chile [ver p. 19] indican que las familias viviendo en campamentos aumentaron en un 142% entre 2019 y 2023; y que el MINVU ha estimado en 2022 que el déficit ha subido hasta 643.000 hogares.

Ante esta evidente ineficacia, se buscó saber si el MINVU contaba con un mecanismo de seguimiento para su principal herramienta contra el déficit de vivienda. En mayo de 2021 le solicitamos al ministerio por Ley de Transparencia compartir los mecanismos de medición de impacto de la política habitacional sobre la base de subsidios; específicamente, para tres programas: Sistema Integrado de Subsidio Habitacional (DS01), Programa Habitacional de Integración Social (DS19) y Fondo Solidario de Elección de Vivienda (DS49).

En los programas mencionados, los objetivos sobre los cuales se realizan las evaluaciones se basan esencialmente en la ejecución de presupuestos y entrega de soluciones habitacionales a los grupos sociales sobre los cuales estas se focalizan. Cuando la política se evalúa sobre estos factores, los resultados son favorables; sin embargo, en los documentos obtenidos por Ley de Transparencia [2] se indica que los programas de subsidios evaluados no presentan mecanismos internos para medir si contribuyen o no a los objetivos de desarrollo sostenible, o si ayudan a reducir la pobreza multidimensional ni tampoco si aportan a reducir la pobreza por ingresos. Tampoco se presenta la reducción del déficit ni los niveles de hacinamiento como parte de las unidades de medición de éxito de los programas por parte del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

2.
Los datos se comparan entre los años 2003 y 2017, debido a la disponibilidad de datos censales a nivel de zonas censales, junto con encuestas CASEN que, entre grandes ciudades de Chile, permitía comparar resultados valiosos para esta investigación. Utilizamos variables tales como decil de ingresos, escolaridad, ingreso autónomo del hogar, calidad material y sanitaria de la vivienda, hacinamiento, entre otras, para evaluar la eficiencia de los programas de subsidios a partir de variaciones entre ambos años. Se aplican análisis estadísticos generales por regresión lineal múltiple, para examinar la relación entre estas variables y el volumen de subsidios por comuna; y luego se aplica un enfoque de regresión geográficamente ponderada para considerar factores espaciales en el análisis, situando específicamente en los conjuntos de vivienda social construidos en este período.

Nuestro estudio presenta resultados relevantes a nivel nacional y de grandes ciudades. Por la propia lógica del subsidio a la demanda, se observa una importante concentración de las soluciones habitacionales hacia los lugares más poblados del país, especialmente en el Valle Central, lo que también indica que estos subsidios a la demanda fomentan una reproducción de centralidades, cuando bien podrían ayudar a fortalecer otras zonas urbanas menos desarrolladas en el territorio nacional. La regresión lineal múltiple indica que en las comunas en las que ha aumentado el volumen de subsidios, ha mejorado la calidad material de la vivienda, con un nivel de significancia estadística del 0,058 (Sig.) que está justo en el límite de significancia cifrado en 0,05. Esto, posiblemente, se debe al mejoramiento de la regulación de calidad material que aplica tanto a nuevas viviendas sociales como del mercado inmobiliario.

También se pudo ver que los subsidios a nivel comunal tienen algún efecto marginal sobre la reducción del allegamiento externo. Lo preocupante de los resultados de este estudio es que las relaciones explicativas entre aumento de subsidios y mejoramiento de calidad de vida en los hogares es difícil de demostrar. Los factores que han logrado estar dentro de valor de p de 0,1 son asociados al déficit (allegamiento y calidad material de la vivienda), por lo que se podría decir que el sistema subsidiario entre 2002 y 2017 ha logrado aportar a mejorar esos aspectos del problema habitacional, aunque de forma muy leve. Por otro lado, en materia socioeconómica, el modelo indica que no existen relaciones explicativas a nivel agregado nacional entre la variación de subsidios habitacionales y mejoramiento en lo que podría entenderse como cambios en niveles socioeconómicos de los hogares —ya sea a nivel de deciles, escolaridad o ingresos—, por lo que esta primera evaluación indica que el sistema subsidiario de vivienda logra leves mejoras espaciales en sus beneficiarios, pero no permite asegurar lo mismo en relación con mejoras sociales.

La FIGURA 1 presenta los resultados espaciales de las regresiones ponderadas geográficamente para las siete principales ciudades de Chile, donde mientras más oscuro es el color, mejor es la calidad estadística de la relación entre subsidios y las variables estudiadas. Se observa que, de las siete ciudades analizadas, el modelo solo logra una significancia estadística aceptable (p<0.1) en dos para algunas variables: en Antofagasta, donde mejora la escolaridad, y en Coquimbo-La Serena, donde aumenta el hacinamiento (es decir, empeora la situación). Al revisar las cartografías de la bondad de ajuste por cada ciudad, se observa una gran disparidad en la capacidad explicativa de los modelos, donde la ciudad de Iquique y, en menor medida, Coquimbo-La Serena ofrecen el mejor ajuste. También ocurren ajustes aceptables en barrios del Gran Santiago, pero sorprende la ineficacia en Gran Valparaíso y en Puerto Montt.

3.
En síntesis, los resultados indican que ni a nivel nacional ni a nivel de zonas censales, los proyectos de vivienda subsidiada logran relacionarse de forma estadísticamente significativa con las variables que componen el déficit habitacional (hacinamiento, allegamiento y calidad material de la vivienda) ni con aspectos referidos al nivel socioeconómico (ingresos, escolaridad). Dado que este estudio busca evaluar la eficiencia de los programas habitacionales subsidiados por el Estado de Chile, el modelo resultante —aplicando dos técnicas convergentes, pero distintas— indica que el sistema no logra su cometido de reducir el déficit habitacional a nivel nacional; por lo tanto, es ineficiente.

La principal reflexión que surge de estos datos es sobre el sentido de generar inversión pública sin contar con un mecanismo de medición de los efectos sociales de dicha inversión. Cuesta comprender cómo un modelo subsidiario que lleva cerca de cuarenta años en funcionamiento no cuente con un mecanismo de seguimiento veraz, público y transparente de sus impactos sociales. Sería como saber cuántos años de escolaridad se logran aumentar por cada peso invertido en subsidios habitacionales o cuántos puntos de déficit habitacional se reducen a largo plazo cada vez que el MINVU entrega un voucher de transferencia público-privado para mejoras habitacionales. La segunda reflexión, surge desde la propia contingencia actual: existe una industria socialmente involucrada que depende del sistema subsidiario. Diferentes ONGs y empresas de desarrollo urbano con foco social dependen de la amplia y compleja batería de subsidios habitacionales que organiza el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. El caso de las fundaciones destapó un problema mayor; sin embargo, muchas organizaciones dedicadas a estos problemas sí buscan aportar.

Si bien se debe avanzar en una mejora sustantiva en las soluciones habitacionales que se desarrollan en Chile para realmente resolver el déficit habitacional, al hacerlo habrá que cuidar el tejido social que queda detrás del sistema subsidiario.

Los hallazgos que aquí se comparten son relevantes, pero en ningún caso definitivos. Es de esperar que se desarrollen nuevos estudios en la dirección de identificar la eficacia del sistema habitacional subsidiario chileno, para poder comparar resultados y profundizar esta revisión. De momento, la falta de eficiencia presentada es indicativa de una reducida eficacia de los subsidios, con lo cual abre un llamado a una revisión más amplia de relaciones causales entre inversión pública y el impacto socioespacial de los programas habitacionales.
  

NOTAS Y REFERENCIAS: