Corte Suprema: El nuevo campo de batalla por los megaloteos rurales

Para revertir una derrota previa en la Corte de Apelaciones, las inmobiliarias han recurrido al máximo tribunal con el argumento de que debe ser el mercado el que defina dónde se generan nuevos núcleos urbanos, y el Estado el que asuma las externalidades negativas de su negocio. Así, hoy se libra una extensa pugna que involucra intereses privados y públicos, los poderes Ejecutivo y Judicial, municipios y organizaciones civiles. Esta columna para CIPER detalla las múltiples instancias que vuelven a relevar la urgencia de un ordenamiento territorial más fuerte en el país.

Hasta la Corte Suprema ha escalado el conflicto entre el Estado y las inmobiliarias chilenas por los instructivos emitidos en 2022 por el ministro de Agricultura y el director del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) con el fin de asegurar que las subdivisiones prediales en suelo rural estén relacionadas con la agricultura, y así evitar nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación. El cuestionamiento de las empresas apunta directamente al Oficio Ordinario 637 de 12 de julio de 2022 (Ministerio de Agricultura) y a la Circular 475 de 18 de julio de 2022 (SAG), en los que se alude a la necesidad de hacerse cargo del problema de la fragmentación de la ruralidad y de la pérdida de biodiversidad y de suelos de aptitud agrícola luego de una masiva emigración desde la ciudad al campo producto de la crisis climática, la pandemia y las nuevas tecnologías (que a muchos les permiten trabajar a distancia).

El 28 de abril pasado, la Corte de Apelaciones de Santiago rechazó múltiples recursos de protección [1] (cuatro escritos en total) presentados en agosto de 2022 por un grupo de empresas reunidas bajo la figura de Inmobiliarias de Predios Rurales [2]. En su opinión, los actos de los servicios públicos cuestionados vulneran tanto su derecho de propiedad como el de desarrollar una actividad económica lícita. Parte de su fundamentación indica que «los predios rústicos son terrenos que se pueden o no usar para la agricultura, la ganadería o actividades forestales que se encuentran en todo Chile fuera de los límites urbanos» y, por tanto, pueden ser divididos teniendo que cumplir «un solo requisito: los lotes resultantes de la división deben tener una superficie que no sea inferior a media hectárea, es decir, cinco mil metros cuadrados».

Pero, en la práctica, este argumento ha producido múltiples problemas ambientales, sociales y económicos en gran parte del país, dejándole al libremercado la definición sobre dónde generar nuevos núcleos urbanos; mientras la naturaleza, los pobladores de comunidades preexistentes y el Estado deben asumir el costo de las externalidades negativas de aquel negocio inmobiliario privado.

El razonamiento de los jueces, a su vez, se sustenta en que el proceso de subdivisión de predios rústicos exige aplicar toda la normativa vigente, y no sólo el DL 3.516 que regula este tipo de trámites (es decir, las normas ambientales, indígena, bosque nativo, turismo, humedales, urbanísticas, etc.). Para ello, el SAG está facultado, bajo el principio de coordinación, a solicitar información a los organismos pertinentes en tales materias (es, de hecho, su obligación, según la segunda parte del artículo 46 de la Ley 18.755 que hace alcances a la forma de realizar los cambios de uso de suelo). El fallo señala que:

de procederse del modo que pide el recurrente, ellos sí constituirían un grupo privilegiado —los dueños de predios rústicos que pretenden la subdivisión de estos—, pues sólo con tener la calidad de tales pretenden obtener el certificado sin más trámite, y que los recurridos hagan caso omiso a toda la normativa vigente.

Asimismo, la sentencia de abril pasado establece que tanto el SAG como el ministro de Agricultura tienen las facultades para dictar los instrumentos impugnados, y que los actos se encuentran debidamente motivados, por lo cual no se trataría de decisiones arbitrarias sino necesarias para la justificación de sus resoluciones (como lo estipula el art. 41 de la Ley 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos): 

… tampoco existe un derecho indubitado en favor de la recurrente que esta Corte deba resguardar y por el cual deba adoptar medidas en su favor, desde que a la fecha no se ha dictado ningún acto terminal en tales procedimientos administrativos; y cuando estos se dicten podrá el recurrente ejercer los recursos que la ley le reconoce.

Tras la resolución de la Corte de Apelaciones, Parcelas Chile SpA, Mon Mapu SpA, Inmobiliaria Ranquilco Sur SpA e Inmobiliaria Terramar Sp apelaron ante el máximo tribunal [3]. Entre sus argumentos está que los jueces habrían hecho suya la tesis de que una subdivisión de suelo rural conllevaría cambio en el uso de suelo. Además, los magistrados habrían entendido que se cuestionaba la facultad de los servicios para emitir el oficio y la circular respectiva, en circunstancias que se habría apuntado a que éstos no podían regular más allá de sus competencias el proceso de nuevos lotes fuera de los límites urbanos. Para Sofía Barrera, abogada de ONG FIMA:

El fallo es relevante desde el punto de vista jurídico, pues reconoce que a las subdivisiones de predios rústicos o megaloteos les es aplicable toda la normativa vigente, incluida la ambiental, y no solo la urbanística como se ha querido instalar. Además, este fallo sienta un precedente importante sobre la coordinación que debe existir entre los diversos organismos del Estado, siempre a la luz del DL 3.516, la normativa ambiental y toda la legislación vigente aplicable.

LAS OTRAS BATALLAS LEGALES Y ADMINISTRATIVAS

Ésta no ha sido la primera vez que la Corte Suprema ha resuelto sobre los llamados megaloteos. El 26 de noviembre de 2022, sentenció la prohibición de venta de terrenos del proyecto Punta Puertecillo de la Región de O’Higgins hasta ser sometido al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y obtener la resolución de calificación favorable respectiva [4]. Fue la Fundación Rompientes, junto a un grupo de vecinos de Puertecillo, la que en febrero de 2019 presentó un recurso ante el Segundo Tribunal Ambiental de Santiago [5], cuestionando que la Superintendencia del Medioambiente (SMA) se negara a sancionar y  obligar el ingreso del proyecto al SEIA (propiedad del empresario José Gálmez). El inédito fallo se basó en un proceso de fiscalización en que la SMA, además de la subdivisión del terreno en 295 lotes de media hectárea, constató que se habían concretado «obras de evacuación de aguas lluvias de hormigón y localizadas bajo caminos internos, habilitación de tales caminos, plantas de tratamiento de aguas servidas, canalización de servicios eléctricos, iluminación de calles, grifos, veredas y ciclovías, además de casas en construcción y otras ya finalizadas, estacionamientos para un total de 100 vehículos y la construcción proyectada de restaurante y escuela de surf.»

Con todo, el máximo tribunal no es el único espacio, más allá de la prensa o el Congreso, donde se enfrentan las distintas miradas relacionadas con los loteos en suelo rural con fines habitacionales y de tipo distinto al agrícola; y que es algo estrictamente prohibido por la normativa, con muy específicas excepciones.

●En la región de Aysén, el empresario Rodrigo Barrientos Rubio, en representación de Green Capital SpA, interpuso a fines de marzo una querella [6] en contra de la directora regional (s) del SAG, Valeria Carrasco Sáez, y del jefe de la Oficina Cochrane, Pedro Isamitt Ramírez, por el supuesto delito de abusos contra particulares. Ésta se sustenta en que el servicio a la fecha no había emitido aún el certificado de subdivisión requerido, y que incluso había oficiado a otros organismos públicos para requerir información previo a su pronunciamiento, sin contar, en su opinión, con las atribuciones legales para ello. Posteriormente (5 de abril) se presentó en Coyhaique otra acción [7] dirigida a los mismos funcionarios, por parte de la sociedad Refugio Póllux SpA, representada por Gerardo Andrés Mayol Labbé. Ambas acciones cuentan con el patrocinio del bufete del ex fiscal Carlos Gajardo, mientras que los funcionarios tienen desde principios de mayo el respaldo del abogado Paulo Gómez Canales, del Consejo de Defensa del Estado con asiento en Aysén.

●Previamente, el 21 de noviembre del año pasado, el 7° Juzgado Civil de Santiago determinó la medida cautelar de «suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados» (tanto el oficio como la circular recurridas de protección y mencionadas al principio de esta columna), tras una demanda presentada en octubre de 2022 [8] en representación de la Asociación Gremial Chile Rural, organización que también se creó para proteger los intereses de los loteadores inmobiliarios. A la luz de que esta decisión del tribunal no satisfacía sus intereses, el 30 de marzo se ingresó una nueva solicitud tendiente a imponer a ambos servicios «una clara y expresa prohibición de realizar actos que impliquen directa o indirectamente la aplicación de los actos administrativos impugnados». Sin embargo, el 19 de abril de este año la jueza titular Lidia Hevia Larenas determinó no acceder a dicho requerimiento.

●Pero no sólo los organismos del Estado están enfrentados con las inmobiliarias. Tanto en la región de Aysén como en Los Lagos, Los Ríos y O’Higgins, al menos, organizaciones ciudadanas, municipios y particulares han presentado decenas de denuncias ante la Superintendencia de Medio Ambiente y la justicia ambiental con el fin de que se respete la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente y toda la normativa ambiental y de protección de la biodiversidad aplicable. Pese a ello, últimamente se ha conocido la tesis del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA, a cargo de Valentina Durán Medina), el cual, requerido por la SMA sobre la necesidad de ingreso de los loteos a evaluación ambiental  por alguna causal de la Ley 19.300, ha evacuado sistemáticos informes señalando que el acto de subdivisión predial por sí mismo no configura causal para someterse al SEIA, pero que cuando se trata de proyectos con destinación habitacional se «vulneraría la normativa urbanística y el artículo 2 del DL 3.516». Según Francisco Sanhueza, de la organización Chile Ambiental:

Los ordinarios del SEA representan un retroceso en la materia, ya que existen resoluciones de la SMA que han resuelto procedimientos sancionatorios contra parcelaciones por elusión al SEIA, criterio que los tribunales ambientales han ratificado y que actualmente se encuentran firmes. Por lo tanto, vemos con preocupación el actuar de la Dirección Ejecutiva del SEA.

El profesional se ha referido así a lo ya sancionado y confirmado por la propia SMA y el Tercer Tribunal Ambiental [9] en lo referente al Caso Bahía Panguipulli (Inversiones Panguipulli SpA), en el que se acreditó elusión al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de un proyecto inmobiliario, aplicando los principios preventivo y precautorio, considerando que éste debía evaluarse ambientalmente en atención a todo su potencial de impacto y no sólo el actual. En el proceso, la Superintendencia del Medio Ambiente aplicó una multa de 351 unidades tributarias anuales ($260 millones a la fecha) y ordenó el ingreso del proyecto al sistema. Previamente, la misma empresa había perdido un recurso de protección contra la Contraloría General de la República por un dictamen que ésta emitió cuestionando trece permisos de edificación habitacional de la Municipalidad de Panguipulli en suelo rural [10], el cual fue rechazado en mayo de 2020. Esta sentencia fue refrendada por la Corte Suprema en octubre de 2020. Y así, hay múltiples otros dictámenes y acciones del organismo contralor relacionados con la materia.

También en sus últimos pronunciamientos, el SEA ha argumentado que, al tratarse de proyectos fuera de la normativa, la legislación ambiental no es el instrumento de gestión adecuado para resolver sobre la materia, mas sí otros cuerpos legales y servicios públicos. Aunque el fundamento suena coherente, en la práctica complejiza la posibilidad de frenar los impactos ambientales actuales de proyectos que, aprovechándose de cierta confusión normativa al respecto, seguirán afectando la biodiversidad y la calidad de vida de las poblaciones preexistentes que de ella dependen. En el fondo, los propios organismos encargados de aplicar la Ley de Bases Generales del Medioambiente y sus respectivos reglamentos no cuentan con criterios unificados, lo que sólo contribuye complicar aún más una vía para enfrentar el problema real.

No convence a todos el proyecto que ha anunciado recientemente el gobierno para aumentar a 2 hectáreas el mínimo para los lotes en suelo no urbano (hoy éste es de 0,5 há) y la figura de «áreas residenciales rurales». De aprobarse, los nuevos núcleos urbanos seguirían siendo una decisión de mercado (inmobiliarias) y no el fruto de una planificación territorial en la que participen todos los actores, y con una mirada integral. De no ponerse pronto un alto a lo que hoy constituye un avance ilegal del negocio inmobiliario, el problema podrá haber superado toda institucionalidad y regulación posible cuando se arribe a un consenso sobre cómo abordarlo. 
 
 
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El pasado 15 de mayo de 2023, el Congreso Nacional aprobó la ley que eleva las penas a los delitos económicos y atentados contra el medio ambiente. Entre ellos, se consideran como tales todo hecho «perpetrado en ejercicio de un cargo, función o posición en una empresa, o cuando lo fuere en beneficio económico o de otra naturaleza para una empresa», y menciona expresamente la transgresión «a los  artículos 138 y 140 del decreto N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que aprueba nueva Ley General de Urbanismo y Construcciones» (los cuales refieren, específicamente, a los loteos en zonas rurales). Aunque la figura de presidio ya está considerada en la norma de urbanismo, hasta ahora regía sólo para particulares (y no en su calidad de representantes de empresas).  Con la decisión del Legislativo, se ampliará el rango de la persecución penal de tales acciones. Es éste un paso más para abordar este problema.
  

REFERENCIAS