Reforma previsional: el sentido del 6% para un contrato social

«¿Que acaso esto pueda considerarse un impuesto al trabajo? Por cierto que sí, como ocurre bajo delimitadas circunstancias con todos los aportes de empleadores y trabajadores a la seguridad social. Pero se trataría de un impuesto al trabajo específico, con el objeto de dar cumplimiento a la solidaridad necesaria para mejorar el nivel de vida en la etapa pasiva de todos los trabajadores.»

Luego de más de cuarenta años de implementación del sistema de capitalización individual en Chile, ha correspondido a un gobierno de línea progresista enviar al Congreso una ley de reforma previsional. Sorprendentemente, se trata de una propuesta moderna, que no representa un retorno a sistemas considerados obsoletos, sino, por el contrario, se ubica dentro de la lógica del ahorro y su capitalización, y se propone superar las falencias del actual sistema satisfaciendo las demandas de los votantes de la actual administración. Esto parece haber desconcertado a muchos, y los obliga a una crítica convincente. Como lo resaltó el Presidente Boric al presentar el proyecto de Ley, se busca fortalecer un sistema mixto que mejore las pensiones actuales y futuras. Para la sorpresa de ciertos sectores, será un sistema de múltiples pilares, tal como se presentan y debaten los sistemas de pensiones en el contexto de la OECD, con la que tanto nos gusta compararnos.

En esta columna deseo concentrarme en el 6% adicional de cotización incorporado a la reforma. Es una propuesta nada novedosa, ya que también se habían propuesto aumentos (aunque de 5%) en otros proyectos de Ley durante los gobiernos de Bachelet II y Piñera II. Lo original de esta Ley es la asignación total de ese flujo a un pilar de capitalización colectiva, de propiedad de todos los trabajadores cotizantes, como lo sugiere un sistema de seguridad social centrado en un verdadero contrato social, y no en la suma de contratos individuales.

Tal vez lo complejo de su comprensión, tal como se ha visto en la discusión de estas últimas semanas, sea que la Ley financia con ese aporte un nuevo pilar para superar cuatro falencias lapidarias que ya hace cuatro años señalaran expertos internacionales en la administración de fondos de pensiones que visitaron el país (ICPM, 2018).

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Primero, aborda el rezago de la tasa de cotización, aumentándola gradualmente desde el 10 al 16% del ingreso imponible del trabajador; con cargo al empleador.

¿Que acaso esto pueda considerarse un impuesto al trabajo? Por cierto que sí, como ocurre bajo delimitadas circunstancias con todos los aportes de empleadores y trabajadores a la seguridad social. Pero se trataría de un impuesto al trabajo específico, con el objeto de dar cumplimiento a la solidaridad necesaria para mejorar el nivel de vida en la etapa pasiva de todos los trabajadores.

¿Que no permitirá elevar en 60% la pensión que autofinanciaría el trabajador al cual pertenece el empleador? Por cierto que no. Podrá ser en una proporción mayor o menor según cual sea su capacidad de ahorro relativa al conjunto de cotizantes.

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La reforma previsional propuesta también aborda en forma explícita la débil relación del sistema de capitalización individual con el mercado de trabajo chileno. La obligatoriedad de cotizar al sistema actual se ejerce en forma relativamente eficiente para el sector formal del mercado de trabajo chileno. No obstante, existen muchas opciones de evadir la contribución, particularmente en los empleos informales y precarios; en los cuales gran parte de los chilenos en edades activas ejercen su actividad económica. El sistema actual de contratos individuales obliga a las AFP a hacer contratos actuarialmente equivalentes al nivel de cada individuo, y excluye a muchos por no ahorrar lo suficiente, dejándolos sin alcanzar un nivel de vida similar al que tenían durante su etapa activa.

El sistema propuesto, al disponer de este pilar de ahorro colectivo, amplía su capacidad de aplicar el principio solidaridad más allá de la PGU. Este pilar permitirá aplicar el principio de solidaridad, estableciendo que los contribuyentes de baja capacidad de ahorro reciban un subsidio cruzado de los contribuyentes de alta capacidad de ahorro. Un cuidadoso diseño de estos subsidios, como se ha propuesto en los proyectos anteriores, permitirá crear los incentivos para cotizar aumentando la formalidad, como ocurre en otros países.

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El sistema de pensiones actual descansa en la provisión privada de las funciones de recaudación, administración de cuentas, pago de pensiones y gestión financiera (entre otras), así como de un mercado regulado, en el que actúa la empresa privada y los individuos ejercen la libertad de elección. La legislación debiera asumir la obligación de establecer una regulación que equilibre la cancha entre la industria y sus afiliados (los consumidores de sus servicios). Sin embargo, la legislación actual se ocupa más bien de mejorar la competencia de la industria, regulando la composición de activos en los que se pueden invertir los fondos, la periodicidad con que debe manejarse la liquidez necesaria para las transiciones en el sistema, la estructura de costos y otros aspectos.

Durante décadas las mejoras a la legislación previsional han sido propuestas por el Ejecutivo y aprobadas en el Congreso, llevando muchas veces a un debate ideológico respecto al sistema. Sin embargo, se ha omitido el importante hecho de que no existe en Chile una institución independiente que vele por el mejor interés de los afiliados; dejando al sistema de cuentas individuales sin un patrocinador que se ocupe de todos los aspectos de este, en particular de lo que resulta más conveniente para los trabajadores. Esto resulta insólito desde una perspectiva internacional, pues en el mundo las instituciones previsionales se encuentran estrechamente vinculadas a los intereses de los cotizantes, a través de una entidad pública o el mercado de trabajo. De hecho, los fondos de pensiones son a menudo de propiedad directa o asociada a las organizaciones de los trabajadores y empleadores; y la representación de estos miembros entre los proveedores de pensiones es muy fuerte y muchas veces obligatoria.

En el caso chileno, en cambio, tal representación es prácticamente inexistente. La posibilidad que hoy se abre de crear instituciones autónomas en torno a la gestión financiera y provisión de pensiones con el citado 6% es deseable, permitiéndoles así a sus miembros incidir en la administración de activos y la participación en directorios. La administración de este 6% mediante el APA y el IIPA genera la posibilidad de legitimar y darle confianza al sistema, gracias a instituciones autónomas empoderadas para representar y actuar en representación de sus miembros.

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En la actualidad, el sistema previsional de nuestro país dispone de: i) un pilar solidario (la PGU, financiada a través de impuestos generales), el cual provee de un piso de protección para el alivio de la pobreza; y ii) un pilar contributivo (de capitalización individual del 10% aportado por el trabajador) para suavizar el consumo entre la etapa activa y pasiva de los afiliados.

Mientras el primer pilar provee de protección a algunos, el segundo lo hace para otros. Sin embargo, la interacción de ambos deja a grandes grupos sin una pensión adecuada. Los pilares i) y ii) están bien definidos, pero no constituyen un sistema completo que le dé cobertura suficiente (apropiada) al total de la población jubilada.

Al sistema actual le falta una pieza. La forma como se propone gestionar el 6% viene a llenar este vacío, complementando la ampliación de la cobertura y suficiencia de la PGU. La PGU se podrá establecer a un nivel que solo vendrá a aliviarles la situación a los más pobres; ya que si se hace en forma muy generosa desincentivara las cotizaciones. Por su parte, los pilares de capitalización individual obligatorio y voluntario permiten una reposición satisfactoria de ingreso a los más ricos. Para la gran clase media falta crear un pilar que utilice bien el esfuerzo contributivo de los empleadores (cotización extra), beneficiando también a aquellos actualmente jubilados. Si el 6% se destinara a cuentas individuales demoraría décadas en producir resultados. En cambio, existe a lo menos una generación de trabajadores que ya superaron su etapa contributiva y que nunca podrán mejorar su situación. Por eso, y para abordar los intereses de este grupo —que es significativo—, se hace necesario un nuevo pilar. El objetivo de este es compensar en forma explícita a los trabajadores con bajos ahorros o pensiones. 

Este componente es bastante común en varios sistemas extranjeros: a) su financiamiento utiliza la mancomunión de capacidades de ahorro (en este caso, 6% a cargo del empleador); b) su administración requiere de un adecuado manejo actuarial para asegurar la expansión de la cobertura de las actuales y futuras generaciones; y c) sus beneficios demandan del diseño de subsidios para compensar las diferentes capacidades de ahorro entre generaciones y alternativas ocupacionales. Puede considerarse el eslabón perdido o la pieza fundamental que está aún ausente en el contrato de previsión social que Chile necesita.