(27) La transición constitucional: un cronograma para el cambio

«… se permite que la ciudadanía pueda activar una iniciativa popular de derogación de leyes previas a la nueva Constitución. […] se trata de una potente señal de certidumbre y continuidad que habilita canales claros para la depuración de reglas jurídicas que puedan pugnar con la nueva Constitución. Esta es una importante diferencia con la Constitución de 1980, que nunca incluyó una norma de este tipo.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

Adoptar una nueva Constitución conlleva un desafío de transición: pasar del antiguo régimen al nuevo pacto político y social. Tal como dicta el sentido común, no todas las instituciones o las reglas se esfuman o emergen por la mera aprobación de un nuevo texto constitucional. El cambio constitucional, además, no opera en el vacío. Es por ello que las constituciones modernas contemplan normas que regulan el tránsito constituyente y las consecuencias jurídicas asociadas a éste.

Este tipo de normas se denominan «disposiciones transitorias». En la propuesta de nueva Constitución, se encuentran a continuación de las normas permanentes, en un capítulo final especialmente dedicado a ello. Las disposiciones transitorias regulan la gradualidad de la implementación del cambio constitucional y fijan un cronograma para la concreción de ciertos cambios relevantes que concretizan las normas constitucionales. Por ello, estas disposiciones tienen que alcanzar un complejo equilibrio: por un lado deben facilitar el cambio y reemplazo constitucional y, por el otro, deben generar seguridad y certeza en los plazos, formas de implementación y las reglas aplicables.

Ese equilibrio entre cambio y certeza nos revela una paradoja. Para que el cambio constitucional sea exitoso requiere mantener controladamente ciertas instituciones y confiar en la acción de los poderes constituidos, como el Congreso Nacional o el Presidente de la República. La vieja Constitución sobrevive, en alguna medida, para hacer posible la dictación de leyes de implementación, la aprobación de presupuestos y la instalación de nuevas instituciones. En el intertanto, las disposiciones transitorias buscan evitar el vacío normativo e institucional, y por ello mantienen la vigencia de las normas preconstitucionales. En otros términos, estas son un testimonio de los límites propios de una Convención Constitucional o de una Constitución por sí sola para materializar y concretar los fines del proceso constituyente.

La Propuesta de nueva Constitución contiene 57 disposiciones transitorias. La primera de ellas establece que la nueva Constitución entra en vigencia y comienza a regir desde la fecha de su publicación en el Diario Oficial. Asimismo, deroga la Constitución de 1980, que fue promulgada por el decreto ley No. 3.464 de la dictadura, y que sufrió múltiples reformas constitucionales. Evidentemente, la entrada en vigencia de la derogación tiene excepciones. El resto del capítulo detalla cómo se mantienen las reglas de la Constitución de 1980, cuáles son los plazos para modificar leyes y qué normas deberían operar en el intertanto.

La disposición segunda transitoria es una de las más relevantes. Dicha norma mantiene la vigencia del ordenamiento preconstitucional; lo que alcanza desde las reglas sobre expropiación e indemnización, pasando por la gratuidad educacional y la ley de inclusión, hasta los mismos estados de excepción constitucional. Dicha normativa seguirá en vigor mientras no sea objeto de una decisión legislativa o se declare su inaplicabilidad o inconstitucionalidad por la Corte Constitucional. Adicionalmente, se permite que la ciudadanía pueda activar una iniciativa popular de derogación de leyes previas a la nueva Constitución. Sin perjuicio de los alcances interpretativos de la norma, se trata de una potente señal de certidumbre y continuidad que habilita canales claros para la depuración de reglas jurídicas que puedan pugnar con la nueva Constitución. Esta es una importante diferencia con la Constitución de 1980, que nunca incluyó una norma de este tipo, lo que generó conflictos de aplicación entre distintas alternativas de revisión de constitucionalidad de normas previas a su dictación.

Las demás disposiciones abordan las distintas complejidades de transición, siempre oscilando entre estabilidad y cambio. Por ejemplo, respecto del sistema político se mantienen las atribuciones actuales del Presidente de la República y se fija la continuidad del Congreso Nacional, tal como lo conocemos, hasta el año 2026. Pero, adicionalmente, se establece un mandato para adecuar la legislación electoral en el plazo de un año. Dicha prioridad busca adelantar la tramitación de las reglas con las cuales deberían elegirse las nuevas autoridades. Paralelamente, se traspasarán los bienes, derechos y obligaciones entre las antiguas y nuevas instituciones, porque incluso en el cambio hay cierta continuidad.

En materia de derechos, la propuesta de nueva Constitución es ambiciosa y prioriza el envío de leyes en las materias que más preocupan a los chilenos y chilenas: pensiones y seguridad social, salud, cuidados, educación y vivienda. En efecto, el cronograma de transición establece que el Presidente de la República deberá presentar proyectos de ley en estas materias, en plazos máximos que van desde los seis meses hasta los dos años, contados desde el momento en que entre en vigencia la nueva Constitución. Adicionalmente, se establece que el Poder Legislativo debe concluir la tramitación de estos proyectos en un máximo de dos años contados desde que fueren presentados. Este itinerario de implementación pone la carga en los colegisladores —el Presidente de la República y los parlamentarios—, pero no determina el resultado específico de las políticas públicas ni el momento exacto en que tales leyes entrarán en vigencia. Por el tipo de reformas estructurales exigidas en tal cronograma, es probable que existan normas transitorias en las mismas leyes que se aprueben, de forma tal de responder a los principios de progresividad de la plena satisfacción de los derechos fundamentales y al principio de sostenibilidad y responsabilidad fiscal en la distribución de los recursos públicos.

La revisión de las disposiciones transitorias demuestra que la nueva Constitución opta por un modelo legislativo de transición y de implementación, confiando primariamente en la ley, como protagonista, la tarea de concretar los mandatos constitucionales. Salvo por algunos casos específicos en donde existen normas por defecto —en el evento que no se dicten las nuevas leyes—, la tarea de ajustar el ordenamiento jurídico, crear las instituciones y financiar los derechos corresponderá al Presidente de la República y a los parlamentarios. A diferencia de algunos planteamientos iniciales en los debates de la Convención Constitucional, se rechazaron las modalidades en donde el Presidente concentraría el poder de regulación (a través de decretos con fuerza de ley) ante la inactividad legislativa. Se trataba de un disuasivo contra la pasividad del Congreso, ante la posibilidad de una eventual regulación unilateral por parte del Ejecutivo. Si bien dicho incentivo institucional era perfectamente posible (y válido) de diseñar, se optó por un modelo de implementación que prefiere la discusión ante el Congreso, dando garantías a todos los sectores políticos y a la ciudadanía respecto de la pluralidad de miradas y de una deliberación amplia de cara al nuevo ciclo político.

Una de las dificultades que enfrentaría la aprobación de la nueva Constitución es el estrés legislativo que supondrá el cronograma de normas transitorias. La dificultad de elaboración, presentación, tramitación, discusión y votación de las políticas públicas no debe ser subestimado. Las negociaciones políticas y la determinación de las condicionantes técnicas —todo ello cruzado por el ítem presupuestario— hacen prever que el siempre escaso tiempo legislativo será aún más ajustado. Por ejemplo, paralelo a la discusión del Sistema Nacional de Salud deberá tramitarse el proyecto de ley que regule las entidades territoriales del Estado Regional; de forma simultánea, se tendrá que discutir el Sistema de Seguridad Social Público y las nuevas leyes electorales. No es difícil advertir que esta presión legislativa requerirá de priorizaciones que sólo podrán efectuarse con posterioridad a la aprobación de la Propuesta de nueva Constitución.

Las disposiciones transitorias de la Propuesta de nueva Constitución equilibran las necesidades de continuidad y estabilidad, por un lado, con las exigencias de cambio y transformación, con un claro énfasis en los derechos sociales y la implementación del Estado social. Responden a un diseño que confía en el legislador y que requiere de su intervención para concretar el proyecto de nueva Constitución. Por lo mismo, constituyen una bisagra entre el antiguo y el nuevo régimen constitucional, y facilitan el cambio y una transición responsable y eficaz.