La necesaria descentralización: una respuesta a Arellano y Cortázar

En un reciente informe para Cieplan, los economistas y ex ministros de Estado José Pablo Arellano y René Cortázar respaldan la preocupación que en sectores despierta la propuesta de fomento regional en la Propuesta de nueva Constitución. Esta columna de opinión para CIPER desmiente sus argumentos de alarma: «Es cierto que Santiago concentra talento, pero no lo monopoliza. Son innumerables las buenas prácticas dispersas a lo largo de Chile, pero hasta ahora precarias y dispersas, por ello es necesaria la reforma institucional que sustente esos esfuerzos», sostiene.

La propuesta de texto constitucional que debemos votar el 4 de septiembre presenta, desde muchos puntos de vista, cambios en la forma de administrar el poder en Chile. Esto genera resistencias, particularmente frente a un cambio que se ve venir como una amenaza que desestabilizará las bases de nuestra institucionalidad: la descentralización del Estado. Se cuentan entre las voces de alarma los economistas y ex ministros de Estado José Pablo Arellano y René Cortázar, quienes hace unas semanas han presentado el informe “Impacto económico del proyecto de Nueva Constitución”, publicado por CIEPLAN.

La Propuesta de nueva Constitución para Chile (PNC) propone un Estado unitario regional con mayores atribuciones en las regiones para generar los bienes públicos pertinentes y adecuados a la realidad heterogénea de nuestro largo país [ver más en «Siete razones a favor del Estado regional», de la serie #Constitucionalista en CIPER]. Como cabe esperar, la evidencia técnica y argumentos políticos que están detrás de esta propuesta no forman parte del texto constitucional, por lo que el documento de Arellano y Cortázar pretende aportar en esa línea, abordando precisamente los argumentos de posiciones temerosas de los cambios, que ven en la propuesta descentralizadora una amenaza a la «estabilidad macroeconómica, la inversión, el crecimiento y la calidad de los bienes públicos», como se señala en el informe.

En los siguientes párrafos, presento evidencia de que varios de los puntos abordados en tal informe desvían el foco descentralizador que en Chile es hoy una necesidad urgente, y que la propuesta de nueva Constitución hace bien en abordar. El texto de Arellano y Cortázar deja leer una profunda desconfianza en las capacidades que no están instaladas en la capital. Se presume allí incapacidad e incluso desidia o mala fe en las regiones. Es cierto que Santiago concentra talento, pero no lo monopoliza. Son innumerables las buenas prácticas dispersas a lo largo de Chile, pero hasta ahora precarias y dispersas, por ello es necesaria la reforma institucional que sustente esos esfuerzos. Adicionalmente, será necesario atraer recursos humanos calificados y distinguir o premiar gestiones sobresalientes, medidas que forman parte de la agenda de descentralización en diversos países. Nuevamente, existe abundante experiencia internacional que así lo indica.

**********

La necesidad de una mayor descentralización política y administrativa forma parte de amplios consensos en materia de asignación de recursos públicos y mayor eficiencia de las políticas. Así lo indica numerosa literatura y recomendaciones de los principales centros de estudio sobre la materia, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE desde hace más de cuarenta años. Claro que hay que hacerlo bien, lo mejor posible; asumir los riesgos y construir una dinámica que permita a las regiones poner por delante sus capacidades, creatividad y ventajas comparativas.  Este proceso no es contra el gobierno central, ni menos contra el Estado unitario. Por el contrario, es responsabilidad del nivel central conducir un proceso eficiente de colaboración entre los diferentes niveles del Estado.

Los primeros argumentos por la descentralización del Estado, en los años 80, cuando apareció con fuerza la recomendación descentralizadora asociada a la eficiencia fiscal, defendían la reducción de costos administrativos y la mejor asignación de los recursos por la cercanía más directa a las preferencias de los individuos. Cuarenta años después, sin que esos argumentos asociados a la eficiencia hayan perdido importancia, lo más relevante en Chile y el mundo es la necesidad de fortalecer una gestión pública asociada a los desafíos de sistemas globales, abiertos, hiperconectados, en la que una gestión jerárquica, vertical y controladora de Estados extremadamente centralizados inhibe, cuando no bloquea, las oportunidades de emprendimiento de colectivos que están alejados de los centros dinámicos y ganadores, habitualmente concentrados en la capital. Para citar a Acemoglu y Robinson, como hacen los autores del citado informe, la prosperidad y la inclusión social requieren de acuerdos e instituciones que faciliten a las personas o colectivos tomar decisiones. El centralismo chileno inhibe el fortalecimiento institucional del país.

Sin embargo, el informe de Arellano y Cortázar omite el argumento que refiere a la eficiencia en bienestar que alcanza una administración más descentralizada. La PNC, a diferencia de la actual Constitución, reconoce la posibilidad de acciones afirmativas explícitas para reducir desigualdades o proteger dimensiones del bienestar de la población donde es evidente la desigualdad o desprotección. Esto ha permitido en países desarrollados generar procesos que han ayudado a equilibrar el desarrollo entre diferentes territorios, entendiendo por desarrollo el estar mejor en términos de bienestar y no solo de crecimiento. Un buen ejemplo es el caso de Antofagasta, que tiene el crecimiento más alto del país, pero donde el bienestar de la población está muy lejos de la posición que tiene en crecimiento.

La eficiencia en bienestar no ha mejorado en Chile en los últimos 50 años, y Santiago sigue siendo el norte para una gran parte de la población. Alejandro Foxley, en su libro Chile y su futuro, un país posible (1987), mostraba que el Censo de 1982 reportaba que el 35% de la población vivía en la capital y que esa concentración, como expresión de la desigualdad, era consecuencia del inmenso centralismo en Chile. Concluye: «La clave para una descentralización exitosa es que ella consista en la capacidad real de asignar recursos por parte de la región, provincia o localidad». 

Hoy, cuando más del 40% de la población del país vive en la Región Metropolitana, se hace más necesario descentralizar el poder y desconcentrar económicamente al país. El resto de los habitantes del país tienen derecho a oportunidades y desarrollo similares a los que ofrece la capital. 

Arellano y Cortázar critican la autorización de endeudamiento de regiones y municipios,  sosteniendo que ello conducirá a la irresponsabilidad y a la obligatoriedad del gobierno central de respaldar mala gestión fiscal para no afectar a los ciudadanos. Sin embargo, los préstamos con organismos multilaterales en el marco de exigentes criterios de evaluación financiera son una oportunidad para que comunas y regiones puedan emprender proyectos sin afectar a todo el país con sus necesidades o propuestas, sino respondiendo con sus medios por sus decisiones políticas. El endeudamiento de los gobiernos subnacionales es necesario, especialmente para llevar a cabo proyectos estratégicos. Actualmente, lo que hacen algunas regiones es vender bienes del Estado, especialmente terrenos, para incrementar sus arcas y poder realizar más inversiones. Pero no se promueve la generación de ingresos propios ni una gestión estratégica o de largo plazo de ellos, donde el endeudamiento juega un rol central.

Este mecanismo de endeudamiento regional se usa en los países desarrollados, y lo recomiendan los organismos multilaterales. Similar es el caso respecto a la creación de empresas públicas en niveles locales, con restricciones y teniendo por delante la generación de bienes públicos para la ciudadanía. La experiencia internacional muestra proyectos de desarrollo urbano en los cuales los municipios son actores directos en asociaciones virtuosas con el sector privado (un caso por excelencia es el de España).

También hay en el debate constitucional un claro temor a problemas de corrupción en el nivel subnacional, pero la experiencia en Chile nos dice que los casos de corrupción más notables de los últimos años se han generado en la capital («Paco-gate», «Milico-gate», colusiones de las farmacias y del papel, por ejemplo).

**********

El informe de Arellano y Cortázar sostiene que en la propuesta constitucional, «más que modernizar el Estado definiendo las áreas en que es necesario mantener decisiones centralizadas y aquellas que deben descentralizarse, se opta por un camino extremo de autonomías». Esta es una interpretación equivocada. La definición de entidades territoriales autónomas se asemeja a los procesos de devolución (devolution) implementados en países como Inglaterra, donde se traspasan a las entidades subnacionales funciones, responsabilidades y capacidad de decisión; es decir, un verdadero proceso de descentralización. Sin embargo, esta definición no opaca las decisiones del Estado central en las materias que son propias y relevantes para todo el país.

La verdadera descentralización ocurre cuando se transfiere la capacidad de decisión a los territorios, lo que significa realmente una redistribución del poder. Esto es lo que hace la definición de entidades autónomas. Se espera con ello comenzar a revertir la situación extrema que presenta Chile, siendo, de todos los países con los que se compara en la OECD, el más centralizado y el que más concentra las decisiones de inversión en el nivel central.

Se señala, asimismo, que la PNC desconoce la tradición histórica del país. La verdad es que este argumento es el más sorprendente del texto, pues remite a una foto fija del Chile anclada en el pasado, que no camina con su época y no evoluciona. Muestra apego a lo conocido, sumado a la desconfianza profunda sobre nuevas formas de gestionar y producir bienes públicos.

El traspaso de competencias no es un salto al vacío, sino un proceso gestionado, monitoreado y secuenciado con una agenda responsable. No se trata de desconocer la capacidad de acción del sistema público chileno en todas sus dimensiones, sino de resetear algunos planos para generar más eficiencia en la toma de decisiones y la gestión de programas públicos. Se trata de combinar descentralización y desconcentración, volcando la gestión a la realidad de los territorios donde se generan los problemas que se quiere atender. Se genera capacidad y responsabilidad en el marco de un sistema de gobernanza multinivel que optimiza atribuciones y desempeños de los diferentes niveles del Estado.

El ámbito donde por excelencia se espera un traspaso de competencias al nivel regional es aquel de la gestión territorial y el desarrollo productivo . Es tiempo de pensar en los territorios, actualizar la normativa que permite orientar su desarrollo y potenciar la cooperación público-privada. Ello se manifiesta en particular en materias de fomento productivo. Pensar el desarrollo desde las regiones permite activar emprendimientos y negocios que se asocien a las características y activos presentes en los territorios generando oportunidades. En estas acciones, el rol de Estado es vital. Son muchas las experiencias de cadenas de valor que se potencian generando capacidad de agencia local.

Dos ejemplos interesantes son: el de la cooperativa lechera del sur Colún, que compite a nivel nacional con las grandes empresas del rubro y que genera un impacto significativo en el territorio de los productores lecheros. Similarmente, una empresa pesquera del sur, Friosur, transfirió el 20% de su propiedad a una cooperativa conformada por sus trabajadores para que no solo recibiesen parte de las ganancias generadas por la empresa, sino también para que participen con voz y voto en las decisiones estratégicas de la empresa. Estos ejemplos se pueden incrementar significativamente con gobiernos subnacionales y locales más empoderados y con visiones de desarrollo conformadas en conjunto por ejecutivos empresariales y agentes locales del Estado. Estos ejemplos que a nivel central aparecen como minúsculos, a nivel local pueden generar diferencias muy significativas en el bienestar de sus habitantes.

Y, por último, hablemos de política. Una gestión regional atenta a las necesidades de la gente representa un signo claro de fortalecimiento de la democracia que genera opciones de participación e involucramiento ciudadano en materias de bien público, lo que será un bien mayor para la convivencia cívica en un país fragmentado.