(25) Cuatro innovaciones sobre Justicia Constitucional

«La Propuesta nos parece que aborda de manera adecuada esta paradoja o tensión, ofreciendo un sistema que materializa el control necesario para que la Constitución sea respetada, por una parte, pero a la vez cuidando el normal desarrollo del procedimiento democrático, por otra. […] La eliminación del control preventivo del TC, no sobra decirlo, es algo que ya venía siendo un punto de acuerdo bastante extendido, incluso entre constitucionalistas de los partidos de derecha.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile que anhelan una Constitución justa:

La justicia constitucional (JC) se refiere a un tipo de arreglo institucional —no es el único, por cierto— que busca asegurar el respeto a la supremacía constitucional, la cual supone el respeto a los derechos humanos y el deber de que todos los órganos del Estado sometan su actuar a la Constitución y a las normas dictadas conforme a esta.

De la justicia constitucional, en general, pueden decirse sin temor a equivocarse dos cosas (que podrían resultar paradojales y que, por lo mismo, necesitan ser adecuadamente balanceadas en su diseño): 

•por una parte, esta existe en parte importante de los países del mundo que han abrazado el constitucionalismo. No podría hablarse de una ley suprema, la Constitución, si cualquiera otra norma de inferior jerarquía la contradijese o los titulares de sus órganos actuasen en contra de ella. Es por ello que se idea este modelo de tribunales que buscan establecer un sistema de control para cuidar que las normas del ordenamiento jurídico respeten a «la Ley de leyes» y que cuide que los órganos del Estado «sometan su actuar a la Constitución» (artículo 16.2);

•por otra parte, sin embargo, la JC genera algunos ruidos a la democracia, en la medida que sus decisiones —tales como anular una ley— implican dejar sin efecto una decisión soberana previa adoptada por lo/as representantes populares. ¿Si la democracia es el gobierno del pueblo, cómo va a ser posible que las decisiones populares, las leyes, sean revisadas por los y las integrantes de un órgano que nadie ha elegido? Por ello, según este punto de vista, los modelos de resguardo de la supremacía constitucional deben cuidar el no afectar de forma demasiado intensa el regular funcionamiento del proceso democrático (lo que explica que existan países sin JC, tales como Nueva Zelanda, Suecia y Suiza; cuyas credenciales democráticas no están puestas en duda).

La Propuesta de nueva Constitución, nos parece que aborda de manera adecuada esta paradoja o tensión, ofreciendo un sistema que materializa el control necesario para que la Constitución sea respetada, por una parte, pero a la vez cuidando el normal desarrollo del procedimiento democrático, por otra. El organismo mandatado para esto es la Corte Constitucional.

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La propuesta se inicia definiendo las tareas de la Corte Constitucional, las que sintetizan la forma en que esta conciliará los dos principios arriba ilustrados. Así, se dispone que la Corte será una órgano autónomo ―esto es, protegido de los demás que intervienen en la política ordinaria―, que tendrá a su cargo velar por la supremacía constitucional. Lo hará de forma técnica, profesional y solo pudiendo fundar sus decisiones «en razones de derecho». Este énfasis ―no es necesario adivinarlo― se explica en el afán detrás de la configuración de esta Corte de crear un órgano de control cuyos integrantes satisfagan los criterios de idoneidad para el cargo, cosa que no siempre pudo observarse en la práctica de nombramientos del Tribunal Constitucional (TC) actualmente vigente.

Del mismo modo, sin embargo, y luego de instalar una Corte con un fuerte caparazón orgánico, la Propuesta señala que ella debe cuidar el no ejercer sus atribuciones mancillando el proceso democrático. De allí que se disponga que esta actuará de conformidad a los principios «de deferencia al órgano legislativo, presunción de constitucionalidad de la ley y búsqueda de una interpretación conforme con la Constitución». En palabras sencillas: en una democracia el protagonismo está puesto en manos de los órganos de representación popular —¿cómo podría ser de otra forma, si no?—, de modo que usted, Corte, solo puede intervenir controlando las decisiones de estos cuando sea evidente que ellas no admiten forma alguna de ser conciliadas con el ordenamiento constitucional. Por lo tanto, no le corresponde a usted evaluar la conveniencia, necesidad o, en fin, el mérito de las decisiones. Esos aspectos los evaluarán los y las representantes.

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En segundo lugar, la Propuesta elimina el control preventivo que hoy ejerce el TC y que lo coloca muy cerca del proceso legislativo, al punto que parece integrarlo. En pocas palabras, hoy el control preventivo permite que un órgano integrado por personas que nadie ha elegido, termine decidiendo —y por las mismas razones que se enfrentaron en el debate parlamentario— la aprobación o no de una ley. Esto fue lo que pasó cuando, en medio del debate por la reforma laboral durante el segundo gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet, y frente a la posibilidad de perder en el debate legislativo, el entonces diputado Jaime Bellolio dijera: «No importa, vamos al Tribunal Constitucional. Allá estamos 6/4». ¿Qué pasó entonces? El TC —una instancia, como hemos dicho, no representativa— terminó inclinando la balanza en favor de la posición que no había logrado la mayoría en el Congreso.

Ello es inadmisible. Y lo es porque hace imposible conciliar los dos principios arriba identificados. A costa de un supuesto resguardo de la supremacía constitucional, se barre con el carácter democrático del proceso legislativo. La eliminación del control preventivo del TC, no sobra decirlo, es algo que ya venía siendo un punto de acuerdo bastante extendido, incluso entre constitucionalistas de los partidos de derecha. Si alguien manifiesta alguna sorpresa u oposición respecto a esta decisión, cabría sospechar de su sinceridad.

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En tercer lugar, la propuesta innova al contemplar la cuestión de inaplicabilidad. La Corte Constitucional, se dispone allí, conocerá y resolverá la inaplicabilidad de un precepto legal cuyos efectos sean contrarios a la Constitución. ¿Cómo funcionará? Es posible que en medio de un litigio, las partes estimen que la aplicación de una ley puede acarrear efectos inconstitucionales. O sea, una ley que en abstracto parece conciliarse con la Constitución, puede ser que a la luz de las circunstancias concretas de un caso provoque consecuencias inconstitucionales, resultando imposible la interpretación conforme con la Constitución. En ese caso, las partes podrán hacerle ver sus objeciones al tribunal que está decidiendo su causa.

Si convencen al tribunal —esta es la labor propia del abogado y la abogada que interviene en un litigio, nada nuevo hay bajo el sol— o bien, si el mismo tribunal estima, sin que nadie se lo reclame, que la aplicación de una ley puede acarrear efectos inconstitucionales, entonces llevará la cuestión ante la Corte Constitucional. Si la Corte declara la inaplicabilidad, ese precepto no podrá ser aplicado en el litigio en que se advirtió su problema, cuidando el respeto de la Constitución.

Si se declara la inaplicabilidad de un precepto legal por una segunda vez, como ello puede ser indicativo de un «mal olor de derecho», entonces queda habilitada la vía para que cualquier persona (por medio de una acción popular) pueda requerir a la Corte Constitucional que examine la constitucionalidad de dicha norma. Lo mismo podrá solicitar frente a una declaración de inaplicabilidad el o la Presidente de la República, una tercera parte del Congreso de Diputadas y Diputados o de la Cámara de las Regiones, o un gobernador/a regional. Acá las consecuencias, sin embargo, son más fuertes, pues en caso de acogerse la inconstitucionalidad, la que solo puede ser declarada con un alto quórum, entonces ese precepto legal es declarado inválido y expulsado del ordenamiento jurídico.

Nótese que, siendo fiel a los principios arriba enunciados y que modelan un diseño balanceado de justicia constitucional, la cuestión de inaplicabilidad o la inconstitucionalidad, en su caso solo podrán ser acogidas cuando «no sea posible interpretarlo de modo de evitar efectos inconstitucionales».

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En cuarto lugar, y esto es especialmente relevante al momento de poder controlar el respeto a la Constitución sin invadir de manera inadecuada el procedimiento democrático, sus atribuciones la configuran como una Corte cuya principal función será la de dirimir contiendas de competencia. Esto implica que, por una parte, controlará el respeto a la distribución de atribuciones que la Constitución contempla y, por otra, dejará la decisión sustantiva de los asuntos fundamentales —el tipo de decisiones que las constituciones suelen dejar deliberadamente abiertas a los poderes políticos— a los órganos democráticos. ¿Sin ningún control? No: como hemos visto arriba, la Corte podrá controlar la decisión, a condición de que se trate de una que no admite ninguna forma de ser conciliada con la Constitución. Se logra, de esta forma, un diseño equilibrado.

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Un buen diseño de justicia constitucional debe ser capaz de satisfacer dos principios que parecen ser, paradojalmente, opuestos. Es por eso que se trata de algo nada sencillo de lograr. Por una parte, debe ser capaz de ofrecer un mecanismo eficaz de control del ejercicio de las atribuciones de los diferentes órganos, de modo de cuidar que estos, y sus decisiones, respeten las reglas y principios que la Constitución establece. De otra, debe ser un mecanismo orientado a cuidar el procedimiento democrático, lo que se logra observando sus contornos y no sustituyendo a los órganos de representación popular a los que les hemos encargado la actualización de las normas constitucionales. Por las razones anteriormente expuestas, la propuesta de Corte Constitucional contenida en el texto para una nueva Constitución lo logra.

El profesor Rodrigo Correa ha tenido oportunidad de advertir, a propósito del sistema político, que la gobernabilidad no depende tanto de la forma en que el mismo se encuentre diseñado —lo que, desde luego, no implica que esto no importe—, como de la práctica política que sus operadores desplieguen. Acá ocurre otro tanto. El resto de la tarea, en efecto, dependerá de unas ciertas actitudes. De parte de los jueces y juezas que integren la Corte Constitucional, que deben entender que su función es una de control y resguardo, no de protagonismo. De parte de los órganos políticos y judiciales que intervengan en sus nombramientos, los que deben honrar los estándares que deben exhibir a quienes convoquen para tan importante labor.