(24) Un Banco Central autónomo como contribución al bienestar

«La regulación del Banco Central en la propuesta de nueva Constitución es más robusta y sustancial que aquella de la Constitución de 1980, y deja menos espacio para que la política contingente pueda intervenirla.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

Durante la discusión constitucional existieron sobre el Banco Central algunas posiciones que pretendían eliminarlo, otras que promovían una intervención excesiva del gobierno en su ámbito de acción, o bien, que buscaban entregarle funciones que pertenecen a la política fiscal. Ninguno de estos planteamientos fue acogido en la propuesta de nueva Constitución (PNC) y, en cambio, el pleno de la Convención consensuó un estatuto que refuerza su rol en fijar la política monetaria para el Estado de Chile y pone al día su autonomía constitucional.

La política monetaria se compone de un conjunto de decisiones tomadas para influir en el valor del dinero. La idea es que los precios sean estables, controlándose así la inflación para que esta sea predecible. Alrededor del mundo el cumplimiento de este objetivo se ha encargado a los bancos centrales, que regulan la cantidad de dinero disponible en el mercado. El diseño usual de esos bancos les otorga independencia frente a la política fiscal, que se encarga de gestionar los servicios y el gasto público, la recaudación y redistribución de recursos, y que depende del Gobierno de cada país.

En Chile tradicionalmente se le han asignado al Banco Central dos importantes funciones: primero, para proteger el valor del peso ese órgano emplea varios instrumentos; por ejemplo, a través de la fijación de la tasa de política monetaria con la que pone precio al uso del dinero, incentivando o desincentivando el gasto según lo exijan las condiciones de la economía. El Banco Central efectúa, asimismo, operaciones con entidades financieras y está a cargo exclusiva de la emisión de billetes y monedas. Su segunda principal función consiste en velar por el desempeño normal de los pagos internos y externos, lo que efectúa resguardando la estabilidad del sistema financiero.

Ambos roles, sin embargo, no están fijados en la Constitución de 1980, sino en la Ley Orgánica Constitucional del Banco Central. Lo que la Constitución vigente contempla en dos artículos (108 y 109) son unas escasas reglas que se refieren a su autonomía, su carácter técnico, la restricción para efectuar operaciones solo con entidades financieras, y unas prohibiciones dirigidas a separar el Banco Central de la política fiscal administrada por el Gobierno: no puede adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas, y ningún gasto público puede financiarse con créditos de la institución, salvo en caso de guerra, pudiendo excepcionalmente comprar instrumentos de deuda emitidos por el Fisco. El texto de 1980 también establece que el Banco Central no podrá tomar acuerdos que discriminen entre actores que realicen operaciones de la misma naturaleza.

En contraste con la Constitución vigente, la propuesta de nueva Constitución mejora el estatus constitucional del Banco Central; por una parte, incorporando la gran mayoría de las reglas del texto de 1980, y por otra, constitucionalizando varias normas de la Ley Orgánica de la institución en la que se establecen sus funciones y atribuciones. Esta cuestión permite descartar cualquier futura modificación disruptiva de esos aspectos, puesto que sólo pueden alterarse a través de una reforma constitucional. Por ello, la regulación del Banco Central en la PNC es más robusta y sustancial que aquella de la Constitución de 1980, y deja menos espacio para que la política contingente pueda intervenirla.

En la PNC se atribuye competencia al Banco Central en la formulación y conducción de la política monetaria. Así, su principal cometido público consiste en impedir que el peso se deteriore a causa de la inflación y, para llevar a cabo el encargo que la propuesta constitucional le atribuye, la entidad debe velar porque los precios sean estables y porque los pagos internos y externos funcionen normalmente.

Ahora bien, la propuesta avanza en una cuestión valiosa para la ciudadanía, puesto que establece la justificación para la existencia de la entidad y el horizonte que debe guiar su actuar: el Banco Central emplea sus poderes «para contribuir al bienestar de la población». Sobre este punto, el propio Consejo del Banco Central estuvo de acuerdo y así lo hizo saber a la mesa de la Convención Constitucional. La política monetaria no es una finalidad en sí misma, sino que un medio para contribuir al bienestar de la ciudadanía.

En tal sentido, la PNC establece una serie de variables que el Banco Central debe tomar en consideración para tomar sus decisiones: la estabilidad financiera, la volatilidad cambiaria, la protección del empleo, el cuidado del medioambiente y del patrimonio natural. Estas cuestiones dejan de ser discrecionales en el análisis de toma de decisiones y, por lo mismo, ese órgano habrá de evaluar las consecuencias que en estos ámbitos tiene la política monetaria que adopta. 

La incorporación de estos aspectos en el marco de decisión del BC se encuentra justificada por la alta dosis de autonomía con la que cuenta respecto a la ciudadanía: puesto que no es posible hacer responsables a los miembros del Banco Central a partir del voto directo de las personas afectadas por sus determinaciones, es necesario asegurar constitucionalmente y por adelantado que esa institución pondrá atención en materias que son relevantes para el bienestar de las chilenas y chilenos. Si bien estas cuestiones no supeditan el mandato principal del Banco Central, se trata de ejes que están comenzando a tener protagonismo en la política monetaria de la banca central de otros lugares, por ejemplo, el Banco Central Europeo. Con todo, a propósito de la rendición de cuentas, la propuesta indica que el BC periódicamente deberá informar al Congreso y a la Cámara de las Regiones —representantes de la ciudadanía— acerca de la ejecución de sus políticas y medidas.

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Una importante innovación se encuentra en cómo la PNC desconstitucionalizó la prohibición al Banco Central de establecer requisitos diferentes para instituciones que realicen operaciones de la misma naturaleza. Esto podría permitir en el futuro que la entidad lleve a cabo políticas diferenciadas siempre que ellas estén dentro de su ámbito de competencia y no impidan el cumplimiento de sus objetivos. Para ello, sin embargo, se requiere una modificación legal, porque esa prohibición se mantiene en la Ley Orgánica Constitucional del BCl. Será, pues, el legislador de quórum calificado (según el artículo 271 de la PNC) aquel que, en un acuerdo político amplio, abra esta posibilidad.

A propósito de la autonomía del Banco Central, el nuevo texto constitucional propuesto la mantiene, dotándolo de personalidad jurídica y patrimonio. Esto significa que no existe un vínculo jerárquico entre el Presidente de la República ni otros órganos de la Administración con el Banco Central. Así queda asegurada la separación entre la política monetaria y la política fiscal, lo que además se refuerza con la prohibición de adquirir —salvo en situaciones excepcionales y transitorias— instrumentos emitidos por el Estado, indicándose con claridad que «ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central».

En nada atentan contra la autonomía del Banco Central la necesidad de instancias de coordinación con el gobierno contempladas, puesto que ellas ya existen actualmente en la Ley Orgánica de la entidad, pero, además, ellas deben determinarse por ley. Esa Ley también debe votarse con quórum calificado.

Tampoco afectan la autonomía de la entidad el deber que impone la PNC de «tener presente» la orientación general de la política económica del Gobierno. Desde luego, porque tener presente lo que hace el gobierno no es igual a quedar sujeto a su dirección, pero además porque esta es una cuestión que ya se encuentra en la Ley Orgánica Constitucional del órgano y que, también, el Consejo del BC reconoce como parte de las variables a considerar para adoptar sus decisiones, como su presidenta lo explicó a la Convención Constitucional.

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La propuesta de nueva Constitución incorporó, asimismo, la existencia y composición del Consejo del Banco Central, aumentando de cinco a siete los consejeros, quienes serán nombrados por el Presidente de la República con acuerdo del Congreso y la Cámara de las Regiones, durarán diez años en su cargo y se renovarán por parcialidades. Se asegura que ningún gobierno pueda controlar la totalidad del Consejo nombrando a todos los consejeros, separando otra vez la política contingente de la actividad del BC. En esta línea, la destitución de un consejero sólo puede efectuarse por causales muy restringidas: infracciones graves a la probidad pública, incompatibilidades legales o constitucionales, y por afectar gravemente el objeto del BC. Será el Pleno de la Corte Suprema el que resuelva la remoción de un consejero, previa solicitud de la mayoría de los consejeros, el Presidente de la República o la mayoría de los diputados o representantes de la Cámara de las Regiones.

Nada de lo anterior se encontraba en la Constitución de 1980 y, por lo mismo, la propuesta de nueva Constitución es superior al otorgar rango constitucional al modelo de gobernanza del Banco Central y a la destitución de sus miembros, porque de ese modo se asegura la estabilidad institucional de la entidad y se fortalece su autonomía, puesto que estas materias solo pueden modificarse mediante una reforma constitucional.

La PNC mantuvo el carácter técnico del Banco Central y, por lo mismo, los miembros de su Consejo deben tener «comprobada idoneidad y trayectoria» en las materias sobre las cuales tiene competencia la institución. Por cierto, la economía es un tipo de saber técnico, lo cual es distinto a que —como se ha señalado por varios críticos al Banco Central— esta sea imparcial o no ideológica. Sobre este punto, la propuesta entrega a la política la responsabilidad de diversificar el enfoque ortodoxo económico dominante si así lo estima, a partir de la designación de los integrantes del Consejo del Banco Central, ciertamente dentro de los límites constitucionales.

En suma, la propuesta de nueva Constitución resguarda la institucionalidad del Banco Central de mejor manera que la Constitución de 1980, y le da estabilidad a su tarea de impedir el deterioro de la moneda, autonomizándolo del poder político. Para que esa autonomía no implique un desacople de los intereses de la ciudadanía, la propuesta expresa que la política monetaria es un instrumento para contribuir al bienestar de la población y establece que en el ejercicio de sus funciones el Banco Central debe analizar el impacto de sus decisiones en aspectos que son valiosos para la comunidad. En estos términos, se trata de una propuesta constitucional equilibrada y pensada para el bien y el futuro de Chile.