(20) Cómo queda el Poder Legislativo en la nueva Constitución

«Es importante despejar mitos que se han ido tejiendo alrededor del sistema político en general y de la nueva estructura bicameral en particular. Hay quienes sostienen que este diseño concentra el poder. El juicio es a lo menos llamativo, dado que si algo hace precisamente el texto propuesto es quitar a la Presidencia muchas de las atribuciones que le entrega la Constitución de 1980…»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

La propuesta de nueva Constitución (PNC) que debe ser votada en septiembre da respuesta a la demanda de cambio expresada por la ciudadanía en octubre de 2019 y propone, en lo que concierne al  sistema político, una transformación sustancial de la estructura del Legislativo nacional, pero manteniendo un formato bicameral destinado a aumentar la representación de los territorios y de la población de Chile.

El texto surgido de la Convención Constitucional propone una nueva organización del Poder Legislativo en dos cámaras. Una de ellas, denominada Cámara de las Regiones, se estructura  a partir del principio de representación territorial; mientras que la segunda, denominada Congreso de Diputadas y Diputados se basa en el principio poblacional. Los sistemas bicamerales se distinguen según los principios de representación que encarnan sus cámaras; si estos principios son diferentes, como en el caso de la PNC, se lo denomina «bicameralismo incongruente». Por el contrario, cuando las dos cámaras representan el mismo principio, como en el Congreso chileno actual, se lo llama «bicameralismo congruente».

Una Cámara representa a la población de modo proporcional al variar el número de representantes de acuerdo a un criterio demográfico. Así, un distrito o circunscripción con mayor población elegirá más representantes que uno con menor población, como ocurre actualmente tanto en la Cámara de Diputadas y Diputados como en el Senado de la República. En la PNC esto se modifica, manteniendo la representación poblacional en la Cámara Baja y delineando una representación regional en la Cámara de las Regiones donde, más allá de su población, todas las regiones contarán con el mismo número de representantes (que no podrá ser inferior a tres).

I. Cámara de las Regiones

Esta redefinición de la segunda Cámara implica pasar de un Senado —que también es una Cámara poblacional, solo que más pequeña y con rasgos elitistas en su conformación (mayor edad de quienes la componen y un mandato más extenso, que propicia cierto distanciamiento con respecto a la voluntad ciudadana)— a una Cámara donde las regiones puedan tener voz y voto en las decisiones nacionales. Se eliminan, entonces, tanto los requisitos etarios diferenciados como el período extendido, ambos heredados de una visión elitista de la democracia muy propia del siglo XVIII. Por ejemplo, en el modelo norteamericano de separación de poderes, el Senado buscaba calmar «las pasiones cambiantes del pueblo». George Washington decía que el Senado se había creado para «enfriar» la legislación de la Cámara baja, guiada por «las pasiones del pueblo», de la misma manera que se usa un plato para enfriar una taza de té.

Una Cámara de las Regiones que las represente en pie de igualdad es consistente con la forma de Estado Regional que consagra la nueva Constitución. Muchas de las provisiones de la descentralización necesitan ser legisladas y es justo y coherente que las regiones tengan voz y voto en la forma que va tomando el Estado Regional. Ello, para que opere como una Cámara complementaria, cuya función principal no sea la de «enfriar» las propuestas de la Cámara principal, sino la de defender y profundizar la regionalización frente a los eventuales embates centralistas de la cámara poblacional.

En lo relativo al poder de las cámaras, la literatura distingue los bicameralismos simétricos, donde ambas cámaras tienen el mismo rol en el tratamiento legislativo, de los asimétricos, donde la cámara poblacional posee un rango de acción más amplio o tiene la capacidad de imponer su visión a la segunda Cámara. En esta dimensión la PNC también genera un cambio relevante y establece un sistema asimétrico, a diferencia del bicameralismo simétrico actual. Teniendo en cuenta la gran dispersión de densidad poblacional en Chile, si se dieran los mismos poderes a ambas cámaras implicaría generar una fuerza contramayoritaria importante debido a que el peso del voto de las personas en las regiones menos pobladas valdría mucho más que el de quienes habitan las regiones más populosas. Así, la nueva Constitución instaura que la Cámara de las Regiones tenga plenos poderes en materias relativas a las regiones y para ello crea una lista de leyes de acuerdo regional, que incluye materia electoral, impositiva y de reforma constitucional, entre varias otras. A su vez, esta Cámara no podrá bloquear legislación que no esté directamente relacionada con regiones. Por ende, materias de derechos humanos, de mujeres, de personas LGTBIQ+, políticas sociales, laborales, entre otras, quedan en manos de la Cámara que representa a la población   

II. Congreso de Diputadas y Diputados

El Congreso propuesto, bicameral, comprende también una Cámara a la que se ha dado en llamar Congreso de Diputadas y Diputados, y que está destinada a representar a la población en varias dimensiones y se ha de constituir en el órgano más parecido en su diversidad a la ciudadanía del país. Así, funcionará representando a la población en la forma en que esta se distribuye por el territorio, de manera  paritaria, y reservando escaños para representantes de los pueblos originarios. Propone, entonces, dar representación a la ciudadanía de manera proporcional a la distribución de la población en el territorio, correspondiendo a la población de cada distrito una cantidad de representantes proporcional a la de habitantes del distrito. Así, los territorios más densamente poblados, como Santiago, contarán con más representantes que distritos menos densamente poblados, como Aysén.

El diseño establece, además, proporcionalidad en una segunda dimensión, la de las preferencias de la ciudadanía: el principio de representación proporcional del texto constitucional resguarda que las preferencias diversas de la población puedan ser representadas en el Congreso de Diputadas y Diputados sin excluir preferencias minoritarias por diseño.   

Esta Cámara, denominada Congreso, ha sido ideada con poder Legislativo pleno; esto es, sin restricciones en las temáticas sobre las cuales puede legislar. Esto marca una diferencia notable con la Constitución hoy vigente, que impide que el Congreso pueda proponer legislación en ciertos temas. La Constitución actual traslada a la Presidencia el supuesto poder Ejecutivo que por diseño debiese «ejecutar» la legislación, la atribución de iniciar la legislación en las materias que irroguen gasto público. Lo que en la Constitución vigente es un oxímoron, el texto propuesto resuelve. Aún así, en sintonía con las prácticas instaladas, que depositan la responsabilidad sobre ciertos asuntos en la Presidencia, el nuevo texto propone que en varias materias, como las que irroguen gasto, decidan sobre la división política o administrativa del país, modifiquen tributos, involucren endeudamiento y afecten a las Fuerzas Armadas de manera conjunta, exista concurrencia necesaria del poder ejecutivo [ver columna previa de #Constitucionalista: “(19) Decisiones a cargo del Congreso y del Ejecutivo: qué son las leyes de concurrencia presidencial necesaria”]. 

Esto implica que sin la aprobación expresa de la Presidencia, las iniciativas de ley nacidas de legisladores y legisladoras en estas materias no podrán ser tramitadas. Esta innovación resulta interesante porque, al tiempo que reconoce la responsabilidad que recae sobre la Presidencia en determinadas materias en el imaginario local, permite que el poder Legislativo pueda proponer temas de legislación que, de ser demandas con amplio respaldo por parte de la ciudadanía, la Presidencia no podrá ignorar, o no podrá hacerlo de manera sostenida por mucho tiempo. De cierto modo, esto da respuesta al drama de las materias de iniciativa exclusiva de la presidencia en el texto actual, que cargan con el estigma de no haber permitido el avance en algunos temas demandados por la ciudadanía.

Es importante despejar mitos que se han ido tejiendo alrededor del sistema político en general y de la nueva estructura bicameral en particular. Hay quienes sostienen que este diseño concentra el poder. El juicio es a lo menos llamativo, dado que si algo hace precisamente el texto propuesto es quitar a la presidencia muchas de las atribuciones que le entrega la Constitución de 1980, que le han valido al sistema político el calificativo de presidencialismo exacerbado, nos guste el apelativo o no. Al quitarle atribuciones legislativas a la Presidencia, y al repartirlas con el poder Legislativo, instala un sistema algo más fiel al modelo de separación de poderes clásico. La práctica, como siempre ocurre, podrá tomar cursos diversos, y será clave el rol que ejerza cada rama de gobierno en la defensa de sus atribuciones —que no le sean arrebatadas— y en hacer efectivo los frenos y contrapesos. Es precisamente la concentración de poder en los Ejecutivos la que lleva a la erosión democrática lenta que hemos visto alrededor del mundo. Es incorrecto postular que existe una amenaza a la democracia al empoderar un órgano plural, representativo, proporcional e inclusivo como el Congreso de Diputadas y Diputados, y promover un adecuado balance de poder entre Ejecutivo y Legislativo.

Varias materias relevantes que van a moldear la práctica anteriormente mencionada, como el sistema electoral para ambas cámaras y el tamaño de las mismas, quedan destinadas a la ley y, por ende, abiertas a decisiones que se tomen en la deliberación posterior. La PNC pone como mandato la representación proporcional, la paridad de género en la integración de las cámaras y la presencia de escaños reservados para los pueblos indígenas. Asimismo, estipula un número base de 155 diputadas y diputados, y como mínimo tres representantes por región a la Cámara de las Regiones. Los límites que el texto propuesto por la Convención Constitucional establece a la legislación aseguran un poder Legislativo plural, inclusivo y representativo.

En suma, el poder Legislativo propuesto es un avance notable al corregir problemas del sistema actual y acompañar de manera virtuosa a la nueva forma de Estado, fortaleciendo la representación de la regiones. La Nueva Constitución busca instaurar un sistema que confía en la democracia, y para ello avanza estructuras que desmantelan nociones de democracia elitista y restrictiva, al asegurar la representación de la diversidad que compone a Chile.