(19) Decisiones a cargo del Congreso y del Ejecutivo: qué son las leyes de concurrencia presidencial necesaria

«La Constitución de 1980 declara al Congreso indigno de la legislación […]. Sustraída una parte significativa de sus competencias, los representantes parlamentarios no pueden más que mirar de lejos una conducción política en la cual, conforme al plan trazado, no tienen facultad alguna para intervenir (de manera pública). […] El nuevo equilibrio constitucional le dará al Congreso la posibilidad de formarse y de tener una opinión sobre todo el espectro de las materias legislativas.»

A las ciudadanas y ciudadanos de Chile, que anhelan una Constitución justa:

El Congreso se encuentra hoy atado de manos en varias materias.  La Constitución de 1980 reserva ciertas materias legislativas a la iniciativa exclusiva del Presidente, sin que el Congreso tenga impulso alguno en la legislación. En determinados asuntos tributarios, laborales y previsionales, la tramitación puede sólo ser iniciada por quien ocupe la Presidencia de la República. Ello constituye una significativa restricción a la competencia legislativa que, en la generalidad de los modelos de democracia representativa, corresponde primariamente al Congreso.

La propuesta de nueva Constitución (PNC) ha reaccionado frente a esta restricción del actuar del Congreso a través de la eliminación de la iniciativa exclusiva del Presidente y de su reemplazo por una nueva categoría de tramitación legislativa: las «leyes de concurrencia presidencial necesaria». Se incluyen en tal categoría aquellas leyes que irroguen directamente gastos al Estado, las leyes relacionadas con la administración presupuestaria del Estado, las que contraten empréstitos, las leyes tributarias, aquellas leyes que alteren la división política y administrativa del país, y las que organicen a las Fuerzas Armadas. 

En estas materias, la PNC no sustrae del Congreso su iniciativa legislativa: el Congreso puede iniciar su tramitación, pero su iniciativa se encuentra sometida a dos exigencias adicionales: el proyecto de ley debe presentarse por no menos de un cuarto ni más de un tercio de las diputadas y diputados en ejercicio —mucho más que para las leyes ordinarias—; y la iniciativa debe ser acompañada por un informe técnico financiero de la Secretaría de Presupuestos. La denominación «leyes de concurrencia presidencial necesaria» se deriva de un rasgo adicional de la mayor significación: estas leyes sólo podrán ser aprobadas si la Presidencia entrega su patrocinio durante la tramitación del proyecto. Sin el patrocinio presidencial, el proyecto de ley se entenderá desechado. Y la Presidencia tiene la facultad de retirar su patrocinio en cualquier momento de la tramitación legislativa.

La relevancia de la concurrencia presidencial necesaria contemplada en la PNC sólo puede ser dimensionada en contraste con la iniciativa exclusiva presidencial de la Constitución de la dictadura. La Carta de 1980 profundizó la iniciativa exclusiva del Presidente pues es hija de la hegemonía de la legitimidad plebiscitaria y del autoritarismo presidencial. El Presidente, en los sistemas presidencialistas e hiperpresidencialistas de gobierno, se erige constitucionalmente como el representante unitario del pueblo. Constituye una unidad de acción y decisión inequívoca y poderosa; un poder Ejecutivo y jerarquizado, orientado no a la deliberación ni la negociación, sino a la acción y la decisión. Esta orientación se construye en abierta oposición ideológica a la legitimidad representativa que corresponde a las asambleas legislativas, como el Congreso. Las asambleas encargadas de la legislación surgen al alero de una idea no muy de moda en estos días: constituir una forma de representación plural y diversa, que a través de la negociación y la deliberación colectiva pueda arribar a un consenso en aquellas materias, como la legislación, donde necesariamente existe diversidad de opiniones.

El constitucionalismo chileno no ha tenido la energía ni la potencia suficiente para cuestionar el paradigma plebiscitario presidencial. La Constitución de 1980 —fruto, por cierto, también de una ideología unipersonal autoritaria— no podía sino abrazarlo con toda naturalidad y otorgar abundantes poderes al Presidente. El Congreso, sin iniciativa en importantes materias de legislación, se reduce a la representación de la clase discutidora; emerge inefectivo, espurio y sin capacidad de consenso. Su actual situación político-espiritual no podía ser distinta: ¿por qué discutir o deliberar sobre materias legislativas en las que no cabe iniciativa alguna? La Constitución de 1980 declara al Congreso indigno de la legislación. El bajo nivel de la representación parlamentaria, que condujo inexorablemente a la crisis de legitimidad de la Constitución de 1980, no puede sino interpretarse como el producto de la propia legitimación unipersonal-plebiscitaria que desborda la Constitución de 1980. Sustraída una parte significativa de sus competencias, los representantes parlamentarios no pueden más que mirar de lejos una conducción política en la cual, conforme al plan trazado por la Constitución de 1980, no tienen facultad alguna para intervenir (de manera pública). La atrofia del Congreso es la consecuencia inmediata de una constitución desequilibrada en su estructura representativa. 

Las leyes de concurrencia presidencial necesaria entregan una voz al Congreso, mas no todavía un poder de decisión final. El Congreso tendrá en el nuevo equilibrio constitucional la posibilidad de formarse y de tener una opinión sobre todo el espectro de las materias legislativas. Pero en alguna de estas materias, en donde se requiere una coordinación y una unidad de acción con el ejecutivo, el Congreso se verá en la necesidad de asegurar tempranamente el patrocinio presidencial para que su iniciativa legislativa tenga éxito. Por cierto, la Presidencia seguirá contando con la posibilidad de retirar su patrocinio y con sus facultades de sanción y veto regulares, incluso cuando haya entregado su patrocinio a un proyecto de ley de concurrencia presidencial necesaria. La posibilidad que ya no tendrá la Presidencia será la de no tomar posición ante la iniciativa política de las y los representantes parlamentarios.  

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Dos críticas parecen emerger en contra del nuevo modelo de la concurrencia presidencial necesaria. Una apunta a que, al recuperar el Congreso su iniciativa legislativa, se le entregaría un poder de extorsión en contra del Presidente. El Congreso recuperará una herramienta política para exigir políticamente un posicionamiento temprano de la Presidencia ante materias de ley que previamente eran de su exclusivo resorte. La segunda crítica es que ahora el Congreso podrá iniciar la tramitación de proyectos de ley en materias sensibles —tales como la presupuestarias y tributarias— en las que, bajo la Constitución de 1980, sólo podía hacerlo la Presidencia.

Ambas críticas evidencian sin ambigüedades la lamentable situación política a la que nos condujo el desequilibrio personal-plebiscitario de la Constitución de la dictadura. La crítica no puede ver más allá de la atrofia política erigida por la Constitución de 1980: para los críticos, la actitud esperable de un Congreso que recupera sus facultades legislativas es extorsionar al Presidente. Sólo una práctica política deficitaria puede ver una «extorsión» en la facultad del Congreso en orden a producir una toma de posición política pública de parte de la Presidencia.

Por cierto, no puede descartarse que, en ciertos casos, el Congreso use instrumentalmente la iniciativa recuperada para exigir un posicionamiento del Presidente con fines electorales. Tampoco puede descartarse que el Congreso —o la Presidencia— inicie la tramitación de leyes frívolas o demagógicas. La contingencia y el error son parte esencial de la democracia; el derecho a equivocarse es por antonomasia democrático. Pero a diferencia de la iniciativa exclusiva, el sistema de la concurrencia presidencial necesaria no oculta, sino que —al contrario— saca a la luz la frivolidad y la demagogia, haciéndolas transparentes y dejándolas en evidencia. El silencio y la inactividad a la que somete en la Constitución de 1980 al Congreso funciona como una incubadora: si no se le contrarresta de manera pública y temprana, el populismo tiende a acumularse hasta estallar. Bajo el modelo de la concurrencia presidencial necesaria, leyes demagógicas podrán ser revertidas, en estadios tempranos de tramitación, y de manera pública y de cara a la ciudadanía.

Las leyes de concurrencia presidencial necesaria no son la solución definitiva al problema constitucional chileno, pero son un primer paso central en el reequilibrio de las competencias entre Presidencia y Congreso, así como en la necesaria recuperación de las condiciones de posibilidad de la representación parlamentaria. En términos prácticos, mantienen en la Presidencia la posibilidad de controlar el impulso legislativo en ciertas materias especialmente sensibles para la conducción del Estado. El sistema, a diferencia de la iniciativa exclusiva, rescata al Congreso de las y los Diputados de su condena a la irrelevancia. El sentido y valor de la representación parlamentaria ya no dependerá de una decisión presidencial. Acaso aun de forma precaria, el Congreso en el nuevo modelo tendrá la posibilidad de actuar pública y oficialmente; tendrá impulso político, de cara a la ciudadanía, para poder actuar en materia legislativa. Esto significará un cambio en nuestra existencia política. En la medida en que nuestra corresponsabilidad política esté a la altura, la concurrencia presidencial necesaria podría marcar el inicio de una nueva era de cooperación entre el Ejecutivo y el Congreso, y el renacimiento de la representación parlamentaria. Ello dependerá, como en toda democracia plena, de nosotras y nosotros.