Sueldos de funcionarios públicos: ¿fijar precios o buscar calidad?

Al no estar sometida a la competencia del rubro privado, los trabajos para el Estado atienden a dinámicas particulares de pagos, selección y evaluaciones. En columna para CIPER, una académica de Economía detalla riesgos y prevenciones al respecto, y compara lo que rige en Chile con ejemplos extranjeros: «Hay algo aun más complicado que el hecho de que el Estado pueda pagar sueldos excesivos, y es que lo haga con gente que no tiene las capacidades para realizar la tarea contratada», advierte.

Nos guste o no, nuestros sueldos en general dependen de dos elementos: cuánta gente similar a nosotros existe en el mercado y qué tan demandado es aquello que hacemos.  Es lo que típicamente se ve en un curso de Introducción a la Economía: el sueldo de equilibrio se encuentra allí donde la demanda y la oferta se intersectan.  Si agregamos que el mercado laboral no es competitivo, nuestro sueldo puede además depender del poder de negociación que tenemos como trabajadores, lo que debería estar en función de cuán fácil sea para nosotros dejar a un empleador actual y ser igual de productivo en otra empresa. Claramente, legislaciones como las del sueldo mínimo o del costo para despidos pueden también desempeñar en esto un rol.

¿Qué pasa, entonces, cuando hablamos de trabajos que no se contratan por agentes privados, sino por agentes públicos?  Uno puede pensar que como el Estado no es «parte del mercado», entonces fija los sueldos que quiere. Pero esto en rigor es verdad para cualquier contratante (que no está obligado a pagar a un trabajador su precio «de mercado», aunque con ello arriesga perder postulantes o, en el caso contrario, llegar a una estructura de costos demasiado alta que le haga perder competitividad).

Entonces, ¿Cómo se aplica la anterior dinámica en el caso de sueldos desde el Estado? Si el aparato público ofrece sueldos que son menores a aquellos para trabajadores de igual calidad y tareas equivalentes en el mundo privado, el Estado se quedará sin trabajadores; o, peor aún, verá a sus trabajadores usar otros mecanismos ―tales como sobornos― para obtener un salario equivalente. Pero es normalmente lo opuesto lo que preocupa: ¿Qué fuerzas limitan al Estado en su poder de sobrepagar a sus trabajadores?

Al contrario del sector privado, no son los competidores del Estado los que lo van a penalizar por pagarles a sus trabajadores un precio mayor a lo que se encontraría en otros lugares, simplemente porque el Estado no tiene competidores. La única fuerza que obliga al Estado a pagar sueldos que no son excesivos son sus recursos limitados, los cuales pueden depender de la vigilancia de los votantes. Es por eso que, en muchos casos, se establecen mecanismos para tratar de limitar la tendencia al alza de sueldos de funcionarios públicos.

En muchos países, los sueldos de trabajadores de entes locales pueden estar sujetos a un tipo de legislación o control (por ejemplo, la Federal Pay Comparability Act de 1970 en EE. UU.; Pay Review Bodies, en Gran Bretaña; e iniciativas de comparación con el sector privado realizadas en 2002 y 2007 en Irlanda). En algunos casos, los trabajadores pueden tener su sueldo determinado por los de trabajadores «equivalentes» en el sector privado, aunque entonces surge el problema de que varios trabajadores del Estado (como aquellos en Bomberos, Policía o Fuerzas Armadas) no tienen equivalentes en empleadores que no sean el Estado.  En tales casos, normalmente se establece un sistema de arbitraje cuando las partes no llegan a un acuerdo.

Hay algo sin embargo aun más complicado que el hecho de que el Estado pueda pagar sueldos excesivos, y es que lo haga con gente que no tiene las capacidades para realizar la tarea contratada, o que están ahí simplemente para recibir un pago por su lealtad política o su capacidad de levantar votos a favor del partido de turno en el poder.  Es por eso que, en general, las contrataciones del Estado son también sujetas a una vigilancia sobre el proceso de selección de candidatos.  En Chile, el sistema de la Alta Dirección Pública fue establecido justamente para garantizar que la selección de los cargos de gestión del Estado sea por méritos profesionales y no por orientación política.  Este sistema, aunque no perfecto, ha mostrado ser útil. Por ejemplo, se observan mejoras en los colegios cuando los directores son seleccionados vía este tipo de concurso, comparado al proceso anterior que tenia mas subjetividad.  Esto sugiere que más que imponer límites arbitrarios a los sueldos de entes públicos, lo cual puede terminar limitando el acceso del Estado a los mejores profesionales disponibles, es recomendable asegurar que tales cargos sean elegidos según criterio apolítico y basado sobre todo en las capacidades profesionales de los candidatos. Un proceso de concurso abierto y competitivo puede, además, demostrarles a los votantes que hay sueldos que son demasiados bajos cuando, por ejemplo, un concurso se declara desierto por falta de interés.

El Estado chileno estableció un sistema competitivo de selección de sus altos funcionarios, pero todavía deja muchos de sus puestos para ser elegidos a discreción de la autoridad política de turno, y como asesores de ministros, alcaldes, etc. Eso tiene dos problemas importantes: primero, que no se usa el filtro descrito arriba para los cargos de confianza, lo que impide obtener información sobre la apropiabilidad de los sueldos ofrecidos y tampoco resguarda tan bien la calidad de los candidatos elegidos; segundo, imposibilita la continuidad de las funciones del Estado cuando hay cambios de autoridades políticas, y eso es una pérdida de conocimiento y de capacidades para un aparato público que en parte debe reaprender cómo funcionar a cada cambio de mando.

Un profesional de la función pública debería ser capaz de apoyar a cualquier gobierno, sin importar su orientación política.  Cuando en mi juventud trabajé para el Ministerio de Hacienda del gobierno canadiense, siempre recuerdo que el día antes de la elección armamos presupuestos diferentes según cada posible resultado del proceso electoral por concluir.  Nadie pensó si acaso iba a seguir ahí cuando cambiara el gobierno ni tampoco se nos preguntó si estaríamos de acuerdo con el programa de cada candidato. Tener este tipo de fuerza laboral capaz como funcionarios públicos puede ser más importante para el Estado que un control exagerado sobre sueldos de los funcionarios que trabajan para él.