Qué recomendaciones hizo la Comisión de Venecia

Puntos centrales del informe entregado por la delegación de experto/as sobre del proceso constituyente en Chile.

¿Qué es la Comisión de Venecia, tan comentada estos días en el marco del debate constituyente? Se trata de una instancia que trabaja al amparo del Consejo de la Unión Europea, y que tiene por objetivo proveer de consejos legales respecto de propuestas de legislación o legislación establecida en temas relacionados con instituciones democráticas, derechos fundamentales, justicia constitucional, partidos políticos, elecciones y referéndums. 

¿Por qué esta Comisión vino a Chile? Fue invitada por un grupo de veintidós senadore/as y por la presidenta del Senado, Ximena Rincón, para entregar una opinión respecto de diversos temas presentados en el marco del debate sobre el proceso constituyente en Chile. Una delegación de experto/as visitó el país, y luego de entrevistarse con diversas autoridades, emitieron un informe el pasado 18 de marzo. El documento presenta sugerencias y comentarios en un gran abanico de temas, los cuales se basan en el informe preliminar preparado por experta/os que visitaron el país, su revisión por parte de la subcomisión de instituciones democráticas para América Latina y la revisión final del plenario de la Comisión de Venecia. Más que un informe comprehensivo de contenidos constitucionales específicos, el informe es una respuesta formal a diversas preguntas formuladas por representantes de Chile en los diversos encuentros sostenidos en el país a comienzos de marzo.  Las respuestas son generales para los temas que fueron planteados. Por lo mismo, prima un lenguaje cauteloso y genérico en algunas ocasiones. En la introducción se señala que dado que la Convención se encuentra en medio de las deliberaciones, las respuestas «no pueden ser más que abstractas y generales» (punto 18).

En este artículo daremos cuenta de algunos de los más importantes temas con el fin de clarificarlos, por cuanto han surgido una serie de interpretaciones asociadas a lo que supuestamente dice el informe y que no son verídicas. La traducción del texto es del autor,  y en paréntesis se indica el apartado específico citado en el informe. 

•¿Cuál debe ser el carácter de una Constitución? El informe sostiene que una Constitución debiese establecer reglas generales y neutrales para el proceso político. Una Constitución se trata de un marco para resolver las diferencias políticas y sociales con el fin de contribuir a una gobernanza pacífica, estable y pacífica. Indican además que la estabilidad y neutralidad de la Constitución debe ampararse o requiere legitimidad y un sentido colectivo de propiedad; lo que a su vez precisa de un proceso transparente, abierto e inclusivo. La adopción de una buena Constitución debiese basarse en un consenso lo más amplio posible. Agregan a continuación que la «consulta e inclusión no necesariamente deben llevar a un consenso absoluto, y habrá inevitablemente divergencias en las expectativas y programas políticos y visiones. Amplios consensos debiesen alcanzarse en aspectos fundamentales» (punto 24).   

•¿Bicameralismo o unicameralismo? La Comisión indica que resulta difícil encontrar un estándar en Europa o en otras regiones sobre la estructura que debe adoptar el Poder Legislativo, que existen diferentes soluciones hoy y en el pasado, que el debate sobre este asunto no es estático y que la tradición de tener un sistema particular no debiese ser un obstáculo para innovar en algunos diseños (punto 34).  No obstante, en la experiencia de reformas recientes la tendencia más que a suprimir una segunda cámara ha sido a reformarla.

Señala, además, que la evidencia comparada sugiere algunas tendencias: primero, que en América Latina hay dos casos (Perú y Venezuela) en los que la supresión de la segunda cámara se asocia con mayor concentración de poder de líderes autocráticos (remarcando que se trata de dos casos). Segundo, que en países más pequeños (de menos de 15 millones de habitantes), las segundas cámaras son menos probables. Tercero, que en el marco del proceso de descentralización la segunda cámara puede cumplir un rol de representación de las regiones. Cuarto, que en la experiencia europea los sistemas bicamerales han fortalecido y diversificado la representación. 

Plantean asimismo que «en efecto, el bicameralismo suele ser una respuesta a diferencias regionales, multi-etnicidad, y multiculturalismo. En sociedades donde estos aspectos adquieren más significancia, el bicameralismo es recomendado. La segunda cámara puede cumplir un rol fundamental en mantener un balance entre el centro y los componentes del Estado convirtiéndose en un garante de la distribución vertical del poder entre el centro y las regiones» (punto 42). Por lo tanto, se podría inferir de esta exposición una inclinación por la existencia de dos cámaras y por una que permita representar intereses regionales/territoriales. 

•Justicia indígena. En relación a la justicia indígena y el pluralismo jurídico, la Comisión tomó en consideración tanto la Declaración de derechos de pueblos indígenas de Naciones Unidas, el Convenio 169 de la OIT, y definiciones entregadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Considerando aquellos instrumentos sostiene el informe que «un sistema de justicia indígena debe tener un significativo grado de autonomía si aquello significa un medio para alcanzar la autodeterminación» (punto 87). Al mismo tiempo, se sostiene que se requiere un cuidadoso y sustantivo sistema de coordinación entre la justicia indígena y el sistema ordinario de justicia nacional. Agregan que para el diseño constitucional de este sistema de justicia y la legislación relacionada se requeriría establecer un sistema de consulta previa, libre e informada a los pueblos indígenas para que abordaran sus pensamientos, necesidades y expectativas sobre este nuevo sistema de justicia (punto 88). Plantean además que una serie de aspectos deben resolverse, como por ejemplo si dicho sistema de justicia indígena será solo aplicable para indígenas, si comprenderá solo a cuestiones civiles o también penales, si las partes pueden revertir definiciones de la justicia ordinaria, establecer o definir los límites de la justicia indígena, entre otros aspectos (Punto 89).

•Respecto a incluir una tercera pregunta en la papeleta. En Chile se han planteado algunas propuestas que buscan incluir una tercera pregunta en el plebiscito de salida. Se debe recordar que en dicho plebiscito se convocará a la ciudadanía a votar por dos opciones «Apruebo» o «Rechazo» de la nueva Constitución. La Comisión de Venecia recomienda mantener la opción binaria indicando que «las reglas del plebiscito son claras y se han dado a conocer a la ciudadanía y a los actores políticos. Consecuentemente, cambiar las reglas podría arriesgar la violación a los principios de certidumbre legal» (punto 109).  Agrega el informe que iniciar un proceso de reforma constitucional para cambiar la pregunta del plebiscito podría afectar las expectativas y estabilidad del proceso. 

•La tercera vía… post plebiscito. En el punto 110 del informe se indica la opción de una tercera vía, pero se señala como una opción posterior al plebiscito; explícitamente, que «es en la visión de la Comisión de Venecia que si una tercera opción es ofrecida, debiese hacerse a través de un compromiso político de los actores políticos relevantes para promover una genuina reforma después del plebiscito, en vez de cambiar los términos de revisión del proceso a este punto». Es decir, la opción de alterar el itinerario y las normas ya establecidas respecto del plebiscito de salida son desaconsejada por dicha Comisión. Lo que se indica es que, en caso de darse un escenario post plebiscito complejo, recién ahí se deberían pensar en opciones para promover genuinas reformas o cambios a la Constitución. De nuevo, nada se dice de anticipar una alternativa, modificar papeletas o nada que se le parezca. 

•Derechos de propiedad. En relación a los derechos de propiedad y a derechos fundamentales, la Comisión de Venecia plantea que se deberían considerar las obligaciones internacionales (punto 106). Sostiene el informe que de acuerdo a estándares internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos y la declaración universal de derechos humanos, «el derecho de propiedad no es un derecho absoluto y puede ser objeto de restricciones» (punto 104). Asimismo, de acuerdo a otros instrumentos internacionales el derecho de propiedad podría restringirse si son establecidos previamente por la ley, necesarios, proporcionales y buscan alcanzar un objetivo legitimo en una sociedad democrática.  La propia Comisión de Venecia ha indicado que «el derecho de propiedad puede ser objeto de ciertas limitaciones en el interés público y siendo objeto de condiciones provistas por la ley» (punto 104). 

Citando a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, indican que «en casos de expropiación, el pago de una compensación constituye un principio general del derecho internacional» (punto 106). Se argumenta que de acuerdo a estos principios, le correspondería al Estado determinar los estándares de pago teniendo en cuenta un equilibrio entre el interés general y el interés de los particulares, bajo el supuesto que sea una compensación pronta, adecuada y oportuna.