Entre unicameralismo y bicameralismo, ¿acaso una tercera vía?

En pleno debate sobre el diseño que tendrá el poder Legislativo, la Convención Constitucional parece estar definiendo un orden bicameral «pero limitado y excesivamente asimétrico», con atribuciones muy diferentes a las del actual Congreso, describe esta columna para CIPER. Investigadores del Centro de Estudios Públicos (CEP) explican los alcances y precisiones pendientes en el debate: «Por lo pronto se trata de una segunda cámara sólo revisora, ya que ningún proyecto de ley tendría su origen en ella. ¿Tendrá por tanto este diseño la suficiente fuerza para encarnar los beneficios de un bicameralismo? ¿O se tratará de una cámara meramente testimonial?».

Finalmente la Comisión de Sistema Político de la Convención Constitucional (CC) presentó su primer informe, el cual versa sobre una de las materias fundamentales de toda Constitución: la forma de ejercer el poder político y el modo en el que éste se distribuye geográficamente. En este debate resulta particularmente relevante el diseño que la comisión ha ido trazando sobre la estructura del poder Legislativo. Si bien en un principio aprobó crear un «Congreso Plurinacional» de carácter unicameral, dicha estructura se fue desdibujando mediante la presentación de distintas indicaciones que introdujeron un nuevo órgano, complementario al anterior: una «Cámara o Consejo Territorial». Este nuevo órgano abre la pregunta acerca de cuán «bicameral» o «unicameral» será el futuro ejercicio de la potestad legislativa. 

Es difícil dar una respuesta categórica. Así, por ejemplo, el texto votado establece que el Congreso Plurinacional estará integrado por «diputadas y diputados electos a través de un sistema electoral mixto», sin incluir dentro del organismo a esta nueva Cámara Territorial [artículo 11, inciso 2°], Pero, por otro lado, al revisar las atribuciones que se le están dando a este nuevo Congreso pareciera ser que sí estamos en presencia de una segunda cámara legislativa. Por ejemplo, se le ha atribuido el carácter de revisora en el proceso de formación de la ley en varias materias [art. 9, inciso 2º]. Sin embargo, el verbo que se usa para atribuirle estas facultades es, con todo, confuso, pues la propuesta señala que dicha cámara «conocerá» de los proyectos de ley, función que más bien corresponde a la judicatura (y no así a una cámara legislativa llamada a diseñar, deliberar y decidir acerca de un proyecto de ley). Por otra parte, hay normas sobre leyes en materias de interés regional y creación de empresas públicas regionales que presuponen la existencia de un «Consejo Territorial» o segunda cámara y que ya fueron aprobadas por el Pleno [art. 31, nº 7 y nº10].

Otra pista de que pueda estarse generando una estructura bicameral para el futuro órgano legislativo es el conjunto de indicaciones que buscan traspasar a la citada Cámara Territorial varias atribuciones no legislativas que hoy ejerce el Senado; como, por ejemplo, conocer de las contiendas de competencias que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia [1]. En el mismo sentido, otras atribuciones del Congreso Plurinacional ya aprobadas le otorgan competencia para aprobar o rechazar los tratados internacionales que les presente el Presidente de la República antes de su ratificación. Al respecto, la propuesta señala que se deberá contar con la aprobación de «cada» cámara [art. 27]. Además, se agregó la prohibición de la Cámara Territorial de fiscalizar los actos de gobierno y de las entidades que de él dependen [art. 26]. De nuevo, se trata de una lógica análoga a la que existe hoy.

Si se pretende mejorar la calidad de la legislación chilena es vital que esta segunda cámara hasta ahora contemplada en el proyecto de nueva Constitución cuente con las facultades propias de un órgano deliberativo, especialmente si dicha cámara estará conformada por miembros que representen equitativamente a todas las regiones. Contar con dos instancias operando bajo lógicas distintas de representación y que a su vez reflejan el interés del país de dos maneras distintas ayuda a enriquecer la deliberación. El mero hecho de que un proyecto de ley sea discutido primero en una cámara y luego en la otra significa que habrá una deliberación más comprensiva.

Anticipándose a esta discusión, en 1861 John Stuart Mill escribió lo siguiente: «La consideración que más dice […] a favor de las dos cámaras […] es el efecto perverso que produce en la mente de cualquier titular de poderes, ya sea un individuo o una asamblea, la conciencia de tener sólo a ellos mismos para consultar» [2]. Pareciera ser que el nuevo diseño constitucional se encamina hacia un sistema bicameral, pero limitado y excesivamente asimétrico. Por lo pronto se trata de una segunda cámara sólo revisora, ya que ningún proyecto de ley tendría su origen en ella. ¿Tendrá por tanto este diseño la suficiente fuerza para encarnar los beneficios de un bicameralismo? ¿O se tratará de una cámara meramente testimonial?

Esperemos que el camino que ha comenzado a dibujar la CC hacia el bicameralismo sea uno que cuente con las herramientas necesarias para servir de verdadero contrapeso al poder Ejecutivo, y no, meramente, uno que tiene las apariencias de tal.  

REFERENCIAS: