Educación y nueva Constitución: claves y propuestas para el debate

La Constitución de 1980 estableció omisiones, imposiciones e intencionalidades sobre educación pública y privada que la actual discusión constituyente debe conocer y dejar atrás, proponen los autores de esta columna para CIPER, todos ellos especialistas en el área. Sobre el rol preferente del Estado, las condiciones de participación de los privados y el valor de la libertad de enseñanza avanza este texto que, entre otras cosas, recuerda: «La educación es la puerta de entrada a otros derechos».

Uno de los principales hitos políticos para el país este año será el plebiscito de salida que podrá consagrar una nueva Constitución para Chile. En ello se encuentran trabajando siete comisiones, desarrollando un proceso antes inédito de presentación de iniciativas populares de norma. Al cierre de éste, el pasado 1 de febrero,  un doce por ciento de las 2496 iniciativas corresponde a Educación (se vinculan, principalmente, a la Comisión de Derechos Fundamentales).  En este texto abordamos la noción de derecho a la educación y libertad de enseñanza presente en la Constitución generada en dictadura, para luego proponer tres principios que consideramos fundamentales para la educación chilena  y el debate constituyente en curso. 

DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LIBERTAD DE ENSEÑANZA EN LA CONSTITUCIÓN DE 1980

La Constitución de 1980 establece en su capítulo 3 los derechos y deberes constitucionales. En particular, sobre el derecho a la educación indica que «ésta tiene por objeto el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida y que los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos». Sobre la libertad de enseñanza, establece «el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales», y agrega que «no existen al respecto otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional». Por último, ésta señala que «la enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia política partidista alguna y que los padres tendrán el derecho a escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos».

Un elemento importante que la Constitución omite es la atención preferente del Estado a la educación pública, presente en la Constitución de 1925 y cuya ausencia sentó las bases para la privatización a través de una concepción específica de la libertad de enseñanza, según Quezada y Muñoz. En ese mismo sentido, en columna de 2020 para CIPER Cristián Bellei señala que el arreglo institucional de la dictadura asimiló la libertad de enseñanza con la libertad de empresa, abriendo un enorme espacio de arbitrariedad para que los dueños de las escuelas las organizaran y gestionaran según su interés y preferencias, sin necesidad de ser coherentes con ningún conjunto de principios que orienten al sistema educativo. Como la Constitución vigente no incluye referencia a otros principios ni valores vinculados al derecho a la educación, generó las condiciones para avanzar hacia un mercado educativo cuyo motor principal ha sido la educación privada financiada por el Estado. Esta situación ha derivado en que en dicha Constitución existen dos posiciones contrapuestas sobre cuál derecho debe primar: el derecho a la educación o el de la libertad de enseñanza (UNICEF, 2000). 

La primera perspectiva pone énfasis en que la educación es un derecho humano fundamental que debe ser resguardado para todas las personas, teniendo preeminencia sobre otros derechos sociales y económicos. Esta posición se fundamenta en la Convención Internacional de los Derechos del Niño y de las conclusiones que se derivan de ella. Chile ratificó esta Convención en 1990 (Diario Oficial de la República de Chile, 27 de septiembre de 1990), por lo cual asume un rango constitucional.

La segunda perspectiva se fundamenta en la noción jurídica de que los derechos que una Constitución reconoce —entre ellos, el derecho a la educación y la libertad de enseñanza— tienen un valor similar, y que más que reconocer jerarquías entre ellos, se debe apuntar a su armonización. Esta interpretación sirve de base para garantizar importantes cuotas de libertad a los particulares por sobre el Estado en el país (UNICEF, 2000) y consolida la igualdad de trato entre establecimientos públicos y privados que reciben financiamiento del Estado. Asimismo, la libertad de enseñanza se concibe principalmente como un derecho económico de privados que, en la práctica, ha predominado por sobre el derecho a la educación de los propios estudiantes.

En efecto, múltiples investigaciones (Parry 1996, 1997; Carnoy, 1998; Gauri, 1998; McEwan, 2000, 2001;  McEwan & Carnoy, 2000; Mizala & Romaguera, 2000, 2003; Corvalán, 2003; Gauri & Vawda, 2004; Hsieh & Urquiola, 2004, 2006; Valenzuela et al, 2006) muestran cómo los establecimientos educativos privados, con y sin financiamiento público (e incluso los públicos más demandados) han tenido, en general, amplia libertad para seleccionar o expulsar estudiantes, cobrar copago a las familias (siendo que el Estado debe garantizar un sistema gratuito) y/o tener finalidad de lucro aun cuando reciben recursos públicos. Esto ha generado y perpetuado inequidades y desigualdades de acceso, oportunidades y resultados educativos en el sistema escolar chileno, a los cuales —y por primera vez— se les ha puesto un freno parcial con la promulgación de la Ley de Inclusión del año 2015, que busca el fin de la selección de estudiantes y avanza en eliminar el financiamiento compartido y el lucro en la educación escolar financiada con recursos públicos (Diario Oficial de la República de Chile, 29 de mayo de 2015). Esta predominancia de la libertad de enseñanza —entendida como libertad de empresa— por sobre el derecho a la educación también se encuentra respaldada en el artículo 20° de la Constitución actual, dado que el derecho de las personas a recurrir a la Corte de Apelaciones en caso de «actos u omisiones arbitrarias o ilegales que impliquen privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías» establecidos en el artículo 19° es válido para múltiples derechos, incluida la libertad de enseñanza, pero no para el derecho a la educación. 

PRINCIPIOS CLAVE DEL SISTEMA EDUCATIVO A INCLUIR EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN

En el contexto recién descrito, abordamos tres principios que debiera incluir la nueva Constitución, a saber: i)garantizar el derecho a la educación con atención preferente del Estado hacia la educación pública; ii)sentidos y propósitos del sistema educativo y condiciones para los privados que participan de él; y iii)abordar la libertad de enseñanza desde otro paradigma.

• Garantizar el derecho a la educación con atención preferente del Estado hacia la educación pública: Un primer principio clave a resguardar en la Nueva Constitución es el de garantizar el derecho a la educación para todos responsabilizando directamente al Estado de su cumplimiento, con miras a avanzar hacia la decomodificación del sistema educativo. Para que esto sea posible, es pertinente volver a la atención preferente del Estado hacia la educación pública; es decir, a aquella educación administrada por instituciones estatales y que tienen una jurisdicción territorial. Esto no implica prescindir de los establecimientos privados que reciben financiamiento público —los cuales hacen un aporte relevante a la educación en el país—, pero sí terminar con el mercado y la noción de competencia entre establecimientos educacionales, reconociendo que la educación pública es el principal medio institucional con la que cuenta el Estado para garantizar el derecho a educarse.
• Sentidos y propósitos del sistema educativo y condiciones para los privados que participen de él: De acuerdo con lo señalado por Quezada y Muñoz, la nueva Constitución debiera establecer los sentidos y propósitos del sistema educativo en su conjunto. Esto implica abordar una discusión pendiente en Chile en torno a qué tipo de educación se requiere para la sociedad actual y cuáles principios debiesen regirla. Así, la nueva Constitución debe establecer condiciones para quienes colaboren con el Estado en la función educativa. Al mismo tiempo, y siguiendo el espíritu de la Ley de Inclusión antes señalada, es necesario que ésta resguarde la imposibilidad de cualquier tipo de discriminación arbitraria, anclada en la noción de Derecho que el Estado debe garantizar. Junto con ello, es necesario que los establecimientos educacionales privados que colaboran con la función educativa cumplan con criterios de transparencia y de gestión, así como también deben dar cuenta de la utilización de los recursos públicos recibidos mediante una contraprestación. Es decir, no basta con que se demuestre la utilización de dichos fondos para fines educativos a través de una rendición de cuentas, sino que, respetando sus propios proyectos educativos institucionales, además se garantice su rol público y el cumplimiento de los sentidos y propósitos del sistema educativo en general. Esto exige preocuparse por la mejora continua de los logros educacionales de todos sus estudiantes, junto con establecer reglas de funcionamiento que la asemejen a la educación pública en cuanto a cautelar las condiciones laborales de docentes, asistentes de la educación y de otros profesionales que forman parte de las comunidades educativas, la adopción de contenidos curriculares mínimos y la posibilidad de su adaptación a cada contexto social, cultural y educativo, principios de gobernanza que garanticen la participación de los distintos estamentos a través de consejos escolares, elecciones libres de centros de estudiantes y de padres, madres y apoderados, entre otros.
• Abordar la libertad de enseñanza desde otro paradigma: Finalmente, es pertinente que la nueva Constitución aborde la libertad de enseñanza desde otra acepción o paradigma. Bellei señala que para que la libertad de enseñanza constituya un enriquecimiento sustantivo del campo educacional debe sacudirse de la noción de libertad de empresa. En ese sentido, el derecho a la educación, la no discriminación y el trato digno deben estar siempre por sobre el interés particular del propietario y/o administrador de cualquier establecimiento educativo, por lo cual los recursos que el Estado invierte en educación deben ser para garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes y no la libertad de enseñanza entendida como libertad de empresa. Por lo tanto, el reconocimiento constitucional de la libertad de enseñanza debiera apuntar al reconocimiento de proyectos educativos diversos y la opción de matriculación en éstos por parte de las familias y los estudiantes, teniendo siempre en consideración los principios del sistema educativo en su conjunto y la preeminencia del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes. 

CONCLUSIÓN: LA EDUCACIÓN COMO DERECHO PREEMINENTE Y MULTIPLICADORA DE DERECHOS

La educación es una herramienta poderosa que permite a las personas en cualquier etapa de la vida aprender y desarrollarse en distintos ámbitos (cognitivo, social, afectivo, físico, espiritual, etc.), ir definiendo y concretando sus proyectos de vida, e insertarse y participar efectivamente en el mundo del trabajo y en la sociedad. De este modo, la educación es la puerta de entrada a otros derechos: con educación es más fácil ejercer y conquistar el derecho al trabajo, el derecho a un nivel adecuado de vida que asegure salud y bienestar, el derecho a la libertad de opinión y expresión, entre otros.

Dentro de este marco, el proceso constituyente chileno abre una gran oportunidad para renovar y actualizar la forma en que se entiende la garantía constitucional del derecho a la educación en el país. Además, en la Constitución debiese quedar plasmada la idea de que la educación es un derecho habilitante que permite la concreción de otros derechos, en otras palabras, la educación es multiplicadora de derechos. 

Finalmente, resulta relevante puntualizar que, en el caso chileno, y dada la larga, profunda y desregulada privatización del sistema educativo y el extenso abandono que ha tenido la educación pública del país, la nueva Constitución debe fortalecer el rol del Estado en educación y eliminar el concepto de Estado subsidiario. Al mismo tiempo, debe establecer condiciones para que los privados participen de la función educativa apuntando a asegurar la diversidad de proyectos educacionales, pero en un marco de principios comunes que aseguren la calidad, equidad, inclusión, universalidad y función pública del conjunto del sistema. De lo que se trata es de contar con un sistema educativo que respete la diversidad, pero con un trato preferente del Estado a la educación pública, y que asegure una educación inclusiva, equitativa y de calidad para todos los niños, niñas, jóvenes y adultos del país.