El rol de Aduanas frente al crimen organizado

Un diagnóstico detallado sobre los desafíos, responsabilidades y carencia de recursos de la Aduana en Chile  comparte en esta columna de opinión para CIPER un funcionario y ex dirigente sindical del servicio. Sus reflexiones se enlazan con debates públicos más amplios sobre seguridad ciudadana, piratería y evasión tributaria. Entre varias urgencias, una de innegable relevancia: «¿Contará la Aduana con los recursos que requiere para intervenir de forma oportuna y efectiva en la cadena logística y financiera del crimen organizado transnacional que opera en Chile?».

Anualmente, toneladas de peligrosos insumos que llegan desde el extranjero para integrarse a la cadena logística del crimen organizado son detectadas e incautadas durante su paso por las fronteras de nuestro país. Tan sólo en los primeros seis meses del año recién pasado se incautaron 516,48 kilos de marihuana; 295,54 kilos de cocaína; 47 kilos de drogas sintéticas; 12.427 pastillas de MDMA (éxtasis) y 10.127 pastillas de NBome; mercancías valoradas en más de $2.500 millones. En tanto, en materia de evasión tributaria, y de acuerdo con lo informado en el balance semestral entregado en septiembre de 2021, en el mismo periodo se incautaron casi 11 millones de cajetillas de cigarrillos de contrabando (equivalentes a una evasión de más de US$26 millones), más de 50 mil unidades de fuegos de artificio y casi 3 millones de unidades de productos falsificados (equivalentes a una evasión de más de US$45 millones).

Para ejecutar estas labores, Aduanas cuenta con un total de 2.000 funcionarios; es decir, aproximadamente uno por cada 9.500 habitantes. De ellos, 1.500 se desempeñan desplegados en 16 unidades territoriales regionales. De esta fracción, solamente cerca de 500 fiscalizadores y 700 revisores desarrollan labores operativas, debiendo cubrir más de cien puntos de control tales como puertos, aeropuertos y pasos fronterizos; veinticuatro horas al día y siete días a la semana. No es fácil explicarlo, pero las horas efectivas que pueden aportar los trabajadores no alcanzan para todas las labores encomendadas.

Nuestra tasa de funcionarios por habitante es una de las más bajas entre las Aduanas del mundo. Pero hay que hacer algunas precisiones: no todas las Aduanas cumplen las mismas funciones ni tienen el mismo nivel de avance tecnológico. Por ello, es preciso comparar cifras de personal con aquellas Aduanas en que el contexto sea similar. En el «vecindario», por ejemplo, la SUNAT de Perú, la DIAN de Colombia, la AFIP de Argentina o la Receita Federal de Brasil son administraciones tributarias que se encuentran integradas (Impuestos Internos, Aduanas y otros servicios del Tesoro); y por ende no son fácilmente comparables con la realidad chilena. Ecuador, de similares características, tiene un funcionario por cada 7.700 habitantes; Holanda, uno por 3.160; Panamá, uno por 1.150; Nueva Zelanda, uno por 4.300; y las Aduanas de Estados Unidos (CBP+ICE) tienen cerca de un oficial por cada 4.150 habitantes (aun considerando su nivel de recursos y facultades).

A pesar de las cifras claramente adversas en materia de recursos —las cuales se han mantenido sin resolver por décadas—, no tengo dudas de que una vez más haremos cuanto esté a nuestro alcance para cumplir los objetivos que definan las nuevas autoridades. Combatiremos la evasión tributaria, protegeremos el medioambiente y la salud pública, apoyaremos el control del patrimonio cultural e histórico y velaremos por la transparencia del mercado interno en diversas materias, como el resguardo de los derechos de propiedad industrial. Trabajaremos por la simplificación de las normas y los procedimientos y velaremos por la mejor coordinación tanto interna como interinstitucional [1]. Por cierto, tenemos la certeza de que ante el aumento de la criminalidad que agobia el alma nacional, y que transforma la seguridad pública en un acuciante problema, nos corresponderá asumir un potente rol, cortando la cadena de suministros del crimen organizado, vinculado a operaciones de tráfico ilícito y lavado de activos.

En cualquier caso, será muy difícil alcanzar nuevos estándares en el nivel de resultados institucionales que vayan en beneficio del Estado y la ciudadanía si no hay cambios concretos en la forma de gestionar al Servicio, en la visión que las nuevas autoridades tengan de su rol estratégico y en las dotaciones de recursos que se entreguen para su mejor desempeño. En simple: si esperas resultados distintos, no continúes haciendo lo mismo.

Si bien en el escenario actual no es posible aumentar la cantidad de horas efectivas de fiscalización, y con ello desplazar la frontera de posibilidades de generación de bienes públicos asociados a la gestión institucional hacia niveles de mayor eficiencia económica, sabemos que el desarrollo de una oportuna gestión de riesgos permite priorizar las amenazas a enfrentar en función de su impacto esperado y probabilidad de ocurrencia. Entonces, si se mantiene el statu quo, simplemente necesitamos saber qué hacer y qué dejar de hacer. Porque podemos aportar a frenar el ingreso de narcóticos y precursores, o incautar camiones enteros con armas y municiones, o incautar toneladas de fuegos artificiales, o detectar contrabando de especies en peligro de extinción, obras de arte robadas, piratería y falsificación de medicamentos o repuestos de automóviles. En la lucha contra la evasión tributaria, podemos detectar y sancionar miles de contrabandos al año, y así con un largo etcétera. Pero no podemos hacer todo eso al mismo tiempo ni con la eficiencia y amplitud que quisiéramos, debido a los recursos de los que hoy disponemos. Dado el escenario actual es imposible. Y quien diga lo contrario, o miente o no sabe lo que dice.

Entre 2019 y 2021, en materia de tráfico ilícito se formularon casi once mil denuncias por contrabando de mercancías, tales como armas, drogas, productos falsificados y una larga lista, con multas por otros $11.000 millones. Sin ir más lejos, el pasado 22 de enero la prensa daba cuenta de un nuevo hallazgo; esta vez, quince toneladas de herramientas falsificadas. Siete días antes se había informado de un detenido por tráfico de armas, alerta generada por nuestro equipo en Santiago. Y hace pocos meses aparecía una operación en la que Aduanas presentó una denuncia penal ante la Fiscalía por contrabando de oro valorado en US$23 millones. Después de un año de investigación, la Fiscalía y la Policía ejecutaron la Operación Rey Midas, cuyo resultado hasta el momento ha sido la incautación de US$15 millones en efectivo, US$9,5 millones en activos, 74 kilos de oro (US$4,3 millones) y 12 toneladas de explosivos. Poco antes de eso, la prensa informaba de 24 toneladas de fuegos artificiales incautados en San Antonio.

En materia de la generación de ingresos tributarios, tema tan discutido en estos días a la luz del cambio de gobierno, ¿es posible aumentar la recaudación desde el trabajo de la fiscalización aduanera? ¡Por supuesto! Si consideramos que entre los años 2019 y 2021 se formularon casi quince mil denuncias por contrabando defraudatorio por alrededor de $11.000 millones en derechos dejados de percibir (buena parte de las cuales se mantendrá en proceso judicial, generando tales recursos en los próximos dos a tres años). Adicionalmente se generaron otras veinte mil denuncias por subvaloración de mercancías. Sus montos asociados son igual de relevantes, pero su proceso sancionatorio es mucho más expedito. Ello es tan sólo una parte de los resultados que se consiguen habitualmente gracias a la esforzada y poco reconocida gestión de nuestras funcionarias y funcionarios a lo largo de todo Chile. Y eso, insertos en el complejo escenario descrito muy somera y parcialmente al inicio.

Según reporte 2021 de la Global Financial Integrity [2], existen gaps en la mayor parte de los casos entre los valores formalmente declarados en los países de origen de exportaciones con destino a Chile y los valores declarados al momento de importarlos, así como en las operaciones en el sentido opuesto. La sumatoria de estos diferenciales identificados en los valores asociados a nuestro comercio exterior alcanza un promedio anual (2009-2018) de US$14.042 millones. Según indica la publicación, se entiende que esto está relacionado con prácticas de sub y sobrevaloración, indicador de contrabando o lavado de activos.

No hace falta mucha imaginación, por cierto, para suponer que con un aumento relevante de la dotación de revisores y fiscalizadores, mejores recursos tecnológicos y de información, un adecuado fortalecimiento de las competencias laborales a través de formación y entrenamiento, nuevas estructuras y procesos, transformación digital y coordinación moderna —a la altura de los tiempos que se viven—, los resultados pueden crecer de una manera que no se ha experimentado recientemente, a pesar de las frecuentes visitas y asesorías de misiones de la Organización Mundial de Aduanas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo.

Esta corriente de posibles soluciones al problema descrito (uno de muchos) viene a encontrar una muy oportuna ventana de oportunidades en medio de lo que se ha dado en identificar como una «crisis de seguridad pública» y ad portas a una de las coyunturas de rotación política de mayor relevancia en los últimos años, con la llegada al poder político de una generación de líderes ciudadanos con una mirada al parecer de mayor empatía con las demandas de la ciudadanía, al tiempo que se redacta una nueva Carta Fundamental en un contexto de mayor deliberación vinculante del que estábamos acostumbrados. A partir de allí nacen preguntas: ¿dejará la Aduana chilena de ser una de las diez aduanas similares del mundo que menor dotación tiene por habitante? ¿Verá fortalecido su rol de encargado del control fronterizo, tal como las Aduanas del mundo lo vienen haciendo desde los tiempos de la antigua Sumeria? ¿Será finalmente considerada en la estrategia y Ley de lucha contra la evasión? No puedo hacer todas las preguntas. Es decir, puedo, pero no alcanzan los caracteres. En definitiva, ¿la Aduana contará con los recursos que requiere para intervenir de forma oportuna y efectiva en la cadena logística y financiera del crimen organizado transnacional que opera en Chile? Está por verse.

Algunos ven a las Aduanas como una traba, una complicación. Sin embargo, con aduanas fuertes hay menos tráfico ilícito y más seguridad pública; más protección a bienes públicos como la salud de la ciudadanía, el medioambiente, el patrimonio; hay menos lavado de activos asociado al comercio; hay menos evasión y más recaudación; y, por cierto, hay menos competencia desleal y mayor transparencia en los mercados.

Me asiste la certeza más absoluta de que cada peso adicional que se destine a la Aduana para cumplir las funciones que se le encomienden será una rentable inversión, porque el retorno será muy superior a lo entregado. Tengo la misma seguridad en que quien decida finalmente apostar por transformar a la Aduana en un servicio potente —ni más ni menos que el de otras latitudes comparables— no se va a arrepentir. 

NOTAS: