Banco Central y proceso constituyente: discutir una nueva política productiva

En torno a la banca central el debate no es sólo económico, sino también político y de objetivos sociales, exponen en esta columna para CIPER dos integrantes de la Fundación Nodo XXI: «La autonomía, con sus pros y contras, puede dotarse de un contenido democrático que posibilite la redefinición del modelo de crecimiento económico y de desarrollo del país». Al diagnóstico sobre la situación particular de Chile en este ámbito, le siguen dos propuestas de trabajo.

La coyuntura política del período 2019-2021 ha abierto la puerta para un proceso de genuina reelaboración democrática de la vida colectiva en Chile, en el que la discusión desarrollada en la Convención Constitucional es fundamental. En ella, la reconstrucción de nuestra vida en común toca aspectos clave, como el régimen político y el carácter de nuestro sistema democrático, junto con derechos fundamentales y el aseguramiento público de derechos sociales. Mediante la siguiente reflexión buscamos que en tal debate las fuerzas transformadoras incorporen también una arista de discusión que resulta ser uno de los tantos silencios que heredamos de la política transicional: el carácter de las principales instituciones que articulan la política económica nacional.

El debate constituyente en curso podría permitirnos superar los marcos de discusión que buscan instalar tanto los sectores empresariales como las tecnocracias de la política de los años 90 y 2000: aplicar recetas macroeconómicas,repetidas en los últimos treinta años, dejando en el oscurantismo y sin posibilidad de ser discutidas  las orientaciones de la política económica nacional[1]. De ello se deriva que el esfuerzo de tales posiciones conservadoras (o parte de él), en las actuales circunstancias, apunte a un cambio constitucional mínimo, que no afecte la arquitectura institucional que regula y condiciona la política económica que se ha venido desarrollando con cada vez menos éxito en las últimas décadas. Son posturas que omiten que el shockque ha experimentado la economía chilena en el período 2019-2021 no es sólo un efecto de la pandemia: su hondura resulta expresiva de un régimen de crecimiento estancado en sus pilares estructurales, articulado con una crisis social y política aún en marcha.

Es que la pandemia, además de paralizar la economía, ha evidenciado la precariedad estructural de nuestro modelo de crecimiento económico, la mala calidad del trabajo que éste ofrece y las limitaciones que enfrentan nuestros servicios públicos cuando estos aún sobreviven. En tal escenario asoma la tarea urgente de repensar los instrumentos políticos disponibles para, junto con medidas redistributivas, implementar políticas productivas enfocadas en estimular la diversificación de la economía nacional y la creación de riqueza colectiva (por sobre la mera acumulación de rentas por parte del empresariado de mayor tamaño), como forma de erigir una trayectoria de crecimiento que haga de base material para que los derechos sociales que hoy la ciudadanía demanda sean sostenibles en el largo plazo.

La posibilidad de crear riqueza de nuevo tipo es un proceso que se vincula con las orientaciones políticas, y tiene como requisito el establecimiento de objetivos político-económicos actualizados y novedosas formas de articulación entre la política monetaria, cambiaria, fiscal y productiva. Se trata de una opción rehuida hasta ahora en el debate económico chileno, especialmente en materia monetaria (que, hasta ahora, está supeditada a un objetivo de estabilidad, lo cual reduce su capacidad de acción y omite otras funciones necesarias para, en complemento con políticas fiscales y productivas, erigir un nuevo modelo productivo). La presente columna se enfoca, por ello, en un aspecto específico de la política económica nacional: el Banco Central y sus definiciones constitucionales. Como hemos señalado en otro informe más extenso [2], se trata de una regulación que hoy se encuentra limitada en el debate democrático por culpa del orden constitucional vigente. Tras pasar revista ha dicha regulación, en una segunda parte  proponemos dos claves programáticas para abrir la discusión, tanto en el debate público como en el proceso constituyente en marcha.

BANCO CENTRAL Y CONSTITUCIÓN: LÍMITES DEMOCRÁTICOS EN LA EXPERIENCIA CHILENA

En términos generales, la autonomía del Banco Central tiene beneficios. Atender este debate, por lo tanto, implica no reducirlo a la caricatura de si se quiere o no mantenerla [3], sino abrir una deliberación genuina sobre su carácter. Esto último significa partir de la siguiente interrogante: ¿cómo la autonomía, con sus pros y contras, puede dotarse de un contenido democrático que posibilite la redefinición del modelo de crecimiento económico y de desarrollo del país?

Proponemos abordar este debate considerando que la banca central es un instrumento de planificación económica. Que hoy no sea visto de esa forma se debe únicamente a que su objetivo se ha limitado a la estabilidad monetaria, pero incluso eso sigue siendo una forma de planificación altamente centralizada [4]. Su carácter de monopolio de la emisión monetaria, su capacidad de determinar las reglas de la emisión de créditos por parte de la banca privada y su poder (como el «banco de los bancos») de establecer la tasa interbancaria y condicionar el tipo de cambio, le brindan un horizonte de acción clave para determinar la trayectoria de crecimiento de un país.

Mientras Chile actúa unidimensionalmente en el ámbito de la política monetaria, en otros países capitalistas se experimenta creativamente con nuevos objetivos y articulaciones de política, que en el ámbito monetario incluye la ampliación de las funciones y objetivos de la banca central más allá de la estabilidad de los precios. La experiencia internacional muestra que la política monetaria puede cumplir tanto una función empresarial desde el lado de la oferta como catalizadora desde el lado de la demanda.

En cuanto a la regulación de la oferta, durante el «periodo de oro del capitalismo» anglosajón (1950-1980) los bancos centrales estuvieron alineados con el objetivo de pleno empleo, siguiendo un razonamiento político según el cual lograr la recuperación económica y la transformación productiva acelerada no era suficiente sólo con políticas fiscales (estímulo a la demanda agregada vía gasto público y redistribución) e industriales (subsidios y protecciones sectoriales específicas), sino que éstas debían ser complementadas con activas políticas monetarias, que incluían gran variedad de instrumentos [5]. Como catalizadora de la demanda, la política monetaria se ha usado para reactivar la demanda agregada en situaciones de estancamiento o crisis: es lo que ocurre, por ejemplo, luego de la crisis de 2008 en varias economías centrales, con instituciones como la Reserva Federal estadounidense y el Banco Central Europeo usando ampliamente políticas de «expansión cuantitativa» para reactivar la demanda, luego de que las tradicionales medidas de bajas tasas de interés interbancario perdieran efectividad, lo que deriva en una situación de «baja independencia tácita» respecto a la política democrática [6].

Es así como, contra la anquilosada ortodoxia de la política monetaria en Chile, lo que se juega en el debate constituyente sobre la autonomía del Banco Central apunta a la amplitud de sus objetivos y herramientas, así como a la posibilidad de  democratizar su  diseño institucional, con el fin de que se evite que las definiciones técnicas hagan abstracción de las afinidades políticas que siempre rodean a la intervención en política económica.

Chile estableció la autonomía de su banca central en 1989, poco antes del fin de la dictadura, mientras su inclusión en un «régimen de metas de inflación» o de «inflación objetivo» data de 1991, siendo en ambos casos pionero en América Latina. Dicho régimen consiste, básicamente, en que la banca central orienta su política monetaria con el fin de alcanzar un objetivo de inflación preestablecido. Si la inflación proyectada se desvía de la «inflación objetivo», la entidad aplica una política monetaria de tal manera que la inflación retorne a ésta [7]. El supuesto es que, si la banca central tiene éxito en el logro de la estabilidad de precios, ganará credibilidad y podrá anclar las expectativas inflacionarias al objetivo que haya fijado, mitigando así la inercia inflacionaria [8].

La singularidad de Chile radica en que, en términos institucionales, tanto el carácter autónomo, técnico y con patrimonio propio del BCCh se encuentra definido constitucionalmente, así como la prohibición de prestar dineros al gobierno. El principio de estas medidas es que ningún gasto público o préstamo puede financiarse con créditos directos o indirectos del organismo (artículos 108 y 109, inciso 2° de la CPR). Adicionalmente, en Chile es el propio Banco Central el que define tanto las metas de la política monetaria como los instrumentos que se utilizan para alcanzarlas. Dicha configuración general se caracteriza por su gran desfase en relación con los modelos de autonomía vigentes en otras partes del mundo.

Ese marco institucional, protegido constitucionalmente, respalda una lógica de autonomización del ciclo democrático (político y electoral) que se configura como uno de los principales desafíos contemporáneos que enfrenta el derecho público: la conciliación del principio democrático con la tendencia creciente a la restricción del debate político sobre los mecanismos que son decisivos para la formulación e implementación de la política macroeconómica (que, recordemos, no es sólo un asunto «técnico», también responde a intereses de los diferentes grupos sociales en la economía) [9]. En el ámbito en discusión, ello se evidencia en el hecho de que el control democrático del BCCh se reduce al momento de la entrada de los consejeros al organismo, al ser designados por el Presidente de la República. El objetivo tras ello, como ocurre también con la larga permanencia de los consejeros en sus cargos y la precisión de las circunstancias bajo las cuales alguno puede ser destituido, es evitar el control directo tras el nombramiento, bajo el supuesto de que los intereses de corto plazo del sistema político podrían poner en riesgo la estabilidad monetaria del país y su economía, en la búsqueda de un provecho político particular.

Siendo lo anterior razonable, lo significativo es que tras el control de origen a los miembros del BCCh se produce una autonomización radical durante su funcionamiento,  y por tanto de sus orientaciones, que no alcanza a corregirse con la indicación de informar sus políticas y normas a las autoridades democráticamente elegidas (Presidente de la República y Senado). Ello tampoco se corrige por la vía de, como señala ambiguamente la Ley Orgánica Constitucional del organismo (LOC BCCh), tener presente la orientación de la política económica general del Gobierno. Esto es así, en la medida que la periodicidad y contenido de dichos reportes están fijados por un acuerdo del propio Consejo del BCCh, y no por la LOC BCCh. Así, las orientaciones e instrumentos de la banca central en Chile quedan blindados ante la deliberación democrática y mantienen, por consiguiente, una baja capacidad de adaptación al cambiante escenario económico internacional.

CLAVES PARA ABRIR UNA DISCUSIÓN AÚN CERRADA

Considerando los argumentos expuestos, y atendiendo a que el orden constitucional de 1980 condiciona las deliberaciones democráticas posibles en materia de política económica, resulta necesario abrir el debate sobre el rango constitucional de la banca central en Chile. Para superar los actuales límites es preciso empujar elementos explícitos en la nueva Carta Magna que permitan tales transformaciones. Al respecto, ponemos a disposición dos grandes propuestas para el debate constituyente en curso:

1. Mantener, aunque disminuida, la extensión de la regulación constitucional sobre el Banco Central de Chile, entregando su desarrollo particular al legislador; es decir, regular el funcionamiento de esta entidad mediante una ley simple o de quórum calificado. Esto permitiría avanzar en la democratización de la política económica al destrabar los elevados quórums que exige el marco institucional actual (Ley Orgánica Constitucional), así como la supervigilancia del Tribunal Constitucional (elementos que han generado una regulación rígida que impide reformas sustanciales en esta materia). Para mantener el carácter constitucional de esta entidad y reconocer su importancia dentro de la política económica, es posible mencionar de manera breve y general al Banco Central dentro de la nueva Carta Magna, sin referirse a sus características, naturaleza jurídica ni funciones. Esta fórmula es utilizada por la Ley Fundamental Alemana y la Constitución de Noruega, entre otras experiencias internacionales.

2. Avanzando en lo anterior, proponemos también la necesidad de dotar de contenidos al carácter autónomo del Banco Central de Chile, sin eliminar su autonomía. En una legislación posterior ello resultaría plausible, puesto que las leyes admiten una mayor extensión, detalle y flexibilidad que el texto constitucional. Esto otorgaría un valioso espacio para especificar el significado de la autonomía del organismo, diferenciando, por ejemplo, entre independencia de objetivos y de instrumentos. Asimismo, se podrían incluir objetivos e instrumentos que amplíen la «caja de herramientas» de la política económica nacional, al establecerse, por ejemplo, mecanismos de coordinación efectiva con el gobierno, lo que otorgaría mayor claridad sobre el concepto de autonomía y exigiría un trabajo más colaborativo entre las distintas instituciones a cargo de la política monetaria, fiscal e industrial. Es decir, mayor coherencia y determinación democrática sobre la política económica en su conjunto. En ese mismo sentido, podría deliberarse sobre incluir otros objetivos para la banca central chilena que no se circunscriban al control de la inflación, considerando elementos vitales para el desarrollo tales como objetivos específicos de crecimiento, empleo o cuidado del medioambiente. Establecer tales contenidos mediante el debate legislativo permitiría una mayor capacidad de adaptación ante una economía mundial en constante transformación.

Las propuestas indicadas abrirían un abanico de posibilidades para el «espacio de política» bajo la agencia del Banco Central de Chile, ayudando a articular una nueva política económica que contribuya a una superación democrática de la situación de crisis ya comentada. Obstaculizar el progreso de este tipo de instituciones no solo es retardatario frente a la experiencia mundial, sino que también expresa una porfiada sordera frente al reclamo que el pueblo de Chile ha expresado desde octubre de 2019, cuyo empuje terminó ofreciendo un masivo apoyo al proyecto de Apruebo Dignidad en la presidencia: más democracia para una vida digna.

REFERENCIAS: