Proceso constituyente y el miedo a la democracia

Examinando la experiencia internacional, desde Latinoamérica hasta Kenia o Nueva Zelanda, esta columna ofrece un completo panorama de cómo mujeres, independientes y pueblos originarios participan en las asambleas constituyentes. Las constituciones, nos recuerda el autor, no son solo leyes: son, sobre todo, “pactos sociales para hacer posible la convivencia democrática de una sociedad y, por lo mismo, “deben contar con la participación de los más amplios sectores”. Al negarse a esa participación los políticos expresan temor a la democracia, argumenta.

La Comisión Técnica Constituyente a la que dio origen el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, conformada por especialistas de gobierno y oposición, concordó el 6 de diciembre pasado un texto de propuestas de reforma constitucional para hacer posible el desarrollo del itinerario del proceso constituyente previsto en el mismo.

Dicho texto -que será puesto a disposición de los partidos políticos suscriptores del referido Acuerdo- no logró consenso y, por lo mismo, dejó fuera de sus propuestas uno de los temas más sensibles del debate constituyente: el de los mecanismos para posibilitar una representación paritaria de género, una representación proporcional de los pueblos originarios y la participación de independientes en el órgano constituyente a ser electo en abril próximo. Ello en razón de la oposición de la UDI y sectores de Renovación Nacional. Por lo mismo, este tema quedará en manos del Congreso Nacional, que tiene plazo hasta junio de 2020 para introducir reformas sobre la materia.

La negativa a introducir reformas para posibilitar una representación amplia en el órgano constituyente es lamentable. Ella es demostrativa de una tendencia histórica de la derecha chilena que, amparada en la Constitución de 1980, ha obstaculizado sistemáticamente las reformas que profundizan la democracia. Los partidos políticos, incluyendo por cierto los que integran Chile Vamos, no pueden sino estar conscientes de que esta actitud está a la base del estallido social que vivimos hoy; y explica tanto la baja credibilidad que tienen en la población, como su precario nivel de representatividad.

Ello se manifiesta no solo en la brusca caída de participación ciudadana en los procesos electorales, sino también en todas las encuestas de opinión, en la última de las cuales (Termómetro Social, Octubre 2019), los partidos aparecen como la institución de más baja evaluación ciudadana (2,4 en un ranking del 1 al 10), por debajo de los Tribunales de Justicia (3,4), el Presidente de la República (2,8) y los parlamentarios (2.5).

La derecha chilena tampoco puede ignorar la tendencia hoy dominante en las democracias modernas, cual es la apertura de espacios de representación de sectores que por distintas razones –económicas, sociales, culturales– han estado hasta ahora marginados de participar en los órganos electivos de los Estados.

Tal tendencia encuentra su fundamento en el derecho de todo ciudadano a participar en la dirección de los asuntos públicos reconocida en convenios internacionales suscritos por Chile –entre otros el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas y la Convención Americana sobre Derechos Humanos–. La misma tiene como fundamento último el derecho a la igualdad que, para ser efectivo, requiere de mecanismos de discriminación positiva en favor de ciertos sectores que se encuentran en posición de desventaja objetiva para poder ejercer sus derechos humanos, como lo es la participación política.

Existe hoy un consenso creciente de que las constituciones, más allá de ser instrumentos jurídicos, son sobre todo instrumentos a través de los cuales se construyen acuerdos o pactos sociales para hacer posible la convivencia democrática de una sociedad y, por lo mismo, deben contar con la participación de los más amplios sectores. Tal como afirma el jurista Yash Ghai (2006) al referirse a la participación en los procesos constituyentes en la teoría constitucional y en base a la experiencia comparada:

“Si bien los partidos han de desempeñar un papel fundamental, es necesario que otros grupos e intereses queden representados (mujeres, personas discapacitadas, minorías, sindicatos, el sector privado, la sociedad civil y los movimientos sociales). En alguna medida, estos grupos e intereses estarían representados en los partidos, pero resulta de valor el que cuenten con sus representantes directos. Resulta claro que todas estas formas de representación tienen un impacto en el proceso y en sus resultados. Esto abrirá puertas a la reconciliación de comunidades que se sienten marginadas del sistema político vigente… y garantizará una justicia social para todos.”

En el caso del proceso constituyente que hoy está en desarrollo en Chile, se requiere de mecanismos de representación especial de al menos tres sectores; mujeres, pueblos indígenas, e independientes, hasta ahora claramente sub representados en los órganos electivos del Estado.

La participación paritaria de la mujer en la instancia constituyente encuentra su fundamento en la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la mujer, la que establece la obligación de los Estados de adoptar “…medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizar a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas” (Artículo 7).

Si bien el sistema de cuotas de género introducido por ley en 2015, que estableció la obligación de los partidos políticos de incorporar un 40% de candidatas en sus listas de candidatos a elecciones, posibilitó un incremento de la representación de mujeres en el Congreso Nacional en las últimas elecciones (22,6% en la Cámara de Diputados y 23,3% en el caso del Senado), este no ha sido suficiente para garantizar una representación proporcional de género, y por lo mismo mantiene la situación de discriminación de las mujeres en su representación en el parlamento.

La experiencia comparada en América Latina en relación a la participación de mujeres en procesos constituyentes generados a través de Asambleas Constituyentes resulta hasta ahora deficitaria (17 del total de 131 asambleístas en la AC de Venezuela -CP 1999-; 45 del total de 130 asambleístas en la AC de Ecuador -CP 2008-; 86 de 255 asambleístas en el caso de la AC de Bolivia -CP 2009-).

La misma tendencia deficitaria se refleja en la representación de mujeres en órganos constituyentes en otras regiones del mundo (191 mujeres de 601 en el caso de la Asamblea Constituyente de Nepal -2008-; y 59 de un total de 217 asambleístas en el caso de Túnez -2014-). No obstante, en años recientes se ha avanzado a nivel regional en el reconocimiento de la paridad de género en la elección de órganos legislativos. Es así como Ecuador el 2008, seguido de Costa Rica en 2009, Bolivia en 2010, Nicaragua y Panamá en 2012, y México en 2014 han asumido la paridad (50%) como mecanismo para garantizar igual representación de las mujeres en órganos de representación popular (Unión Interparlamentaria, 2018), en una tendencia que debería también reflejarse en órganos constituyentes.

En el caso de pueblos indígenas, el fundamento de la representación especial en órganos de los Estados que adoptan decisiones sobre los asuntos que les conciernen, como lo son los órganos constituyentes, encuentra también fundamento en el derecho internacional. Es así como el Convenio 169 de la OIT dispone el deber de los estados de establecer los medios a través de los cuales los pueblos indígenas “…puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan” (artículo 6 1. b).

De la misma manera, la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de Pueblos Indígenas establece el derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos “…por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos…” (Artículo 18).

El derecho de los pueblos indígenas a participar en igualdad de condiciones y a través de sus propias instituciones en procesos electorales tiene también fundamento en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).

De especial importancia en este sentido es la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2005) en el caso Yatama vs. Nicaragua, en la que la CIDH condenó a Nicaragua por la violación del derecho de participación política de los integrantes del partido indígena Yatama, cuyos candidatos fueron privados de participar en un proceso eleccionario por no cumplir requisitos de la ley nacional. En su sentencia, la CIDH ordenó al Estado de Nicaragua la adopción de medidas para garantizar el derecho de los indígenas a participar, en condiciones de igualdad, en la toma a de decisiones en asuntos políticos, integrándose en los órganos estatales en forma proporcional a su población. Junto a ello dispuso que los ciudadanos indígenas no solo pueden ejercer sus derechos de participación política a través de los partidos, sino también, a través de sus propias organizaciones, tomando en cuenta sus especificidades.

Igualmente importante como fundamento de la participación de los pueblos indígenas en los procesos constituyentes, es el derecho que a estos pueblos tienen, al igual que todos los pueblos, a la libre determinación (artículo 3, Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de Pueblos Indígenas).

Si las constituciones son entendidas como pactos sociales para hacer posible la convivencia democrática, parece fundamental que en ellos participen representantes de los diversos pueblos que conviven en un mismo Estado. Su exclusión, además de vulnerar los derechos fundamentales de estos pueblos, debilita el alcance del pacto a lograrse, excluyendo la diversidad étnica del país, la que en el caso de Chile, además de ser demográficamente relevante, ha sido históricamente excluida.

En efecto, el déficit que Chile tiene en este sentido es grave. La representación indígena en el Congreso Nacional a la fecha, es precaria. La existencia de cinco parlamentarios que se auto identifican como indígenas, el 2.5% del total, no solo da cuenta de una sub-representación en relación a la demografía indígena (12.8% de la población total según el Censo de 2017), sino además no asegura la adecuada participación de estos pueblos toda vez que estos son electos por partidos políticos de la sociedad chilena.

Los obstáculos que los pueblos indígenas encuentran para participar en órganos de elección popular se ven reflejados en la experiencia del partido político mapuche Wallmapuwen, el que luego de años de tramitación para conformarse como tal, logró ser reconocido como partido regional el 2016. Un año más tarde, sin embargo, sería disuelto el por el Servicio Electoral porque no logró conformarse en tres regiones continuas u ocho discontinuas, como establece la legislación.

Nuevamente, la experiencia comparada en este sentido tampoco puede ser ignorada. En el caso de América Latina, la Asamblea Constituyente de Colombia (1991), que estuvo integrada por 74 miembros, contó con la participación de dos escaños reservados de pueblos indígenas electos en un padrón especial, una representación proporcional a su población (cercana al 3% del total). En Venezuela (1999), la Asamblea Constituyente contó con tres cupos reservados para pueblos indígenas electos a través de una circunscripción especial, del total de 131 integrantes; una representación también proporcional a su población total (2%). En el caso Ecuador (2008) de la Asamblea Constituyente contó con la participación de cinco asambleístas de pueblos indígenas electos en distritos provinciales y nacionales de un total de 124, insuficiente en relación a su población total (7% del total). En el caso de Bolivia, los pueblos indígenas contaron con una participación del 35% del total de 255 de los integrantes de la Asamblea Constituyente de ese país (2009), representación proporcionalmente inferior a su población estimada en 62% del total. Dichos representantes fueron electos tanto a través de la figura de “pueblos indígenas”, reconocida para las candidaturas indígenas, como a través de partidos políticos, fundamentalmente el Movimiento al Socialismo (MAS) (Aylwin, 2014; PNUD, 2015).

Fuera de la región cabe destacar el caso más reciente de la Asamblea Constituyente de Nepal (2008 a 2015). Con un 35% de la población de ese país, los pueblos indígenas estuvieron representados en la primera etapa del trabajo de este órgano a través de 218 del total de 601 integrantes, en tanto en una segunda etapa dicha representación bajó a 183, número en todo caso proporcional a su población. Dicha representación, sin embargo, se dio fundamentalmente a través del mecanismo de los partidos políticos.

La experiencia de participación indígena en Nueva Zelanda, tantas veces citada en los últimos años en Chile como modelo por gobiernos de diferente sello, aunque referida al parlamento y no a un órgano constituyente, es relevante.

En dichos país se establecieron en 1996 cuatro escaños indígenas en un Parlamento integrado por 120 miembros, los que eran electos en distritos especiales. Los escaños indígenas serían más tarde, el 2002, incrementados a siete, siendo electos de la misma forma. A esta representación especial se suma hoy la de 15 representantes maorí que han sido electos como miembros del Parlamento a través del sistema electoral proporcional común, lo que determina que los maorí tengan una representación superior a su demografía, cercana al 15% de la población total (Inter- Parlamentary Union, 2014).

Finalmente, pero no por ello menos importante, cabe referirse a la representación de los independientes en el órgano constituyente. Teniendo presente la escasa representatividad que los partidos políticos hoy tienen en el país, y la ínfima representación de independientes en el Congreso Nacional (2.3% del Senado, y 0.6% de la Cámara de Diputados)- derivada de la exigencia legal que impone a las candidaturas «fuera de pacto» a contar con el patrocinio del 0.5% de quienes hubiesen sufragado en la última elección de Diputados- la generación de mecanismos para asegurar la participación de los independientes resulta fundamental para garantizar la inclusión de la ciudadanía en el pacto social que se pretenda generar a través de un nuevo texto constitucional.

Los ejemplos del órgano constituyente de Kenia (Conferencia Nacional Constituyente), en que 126 de los 222 escaños fueron reservados para candidatos de sociedad civil, y el de Uganda (1995) donde además de reservarse un cupo especial para la elección de 31 representantes de determinados grupos de interés (sindicatos, discapacitados, el Ejército Nacional de Resistencia, entre otros), se estableció cupo para la elección de 39 mujeres del total de 284 integrantes, aparecen como relevantes (Brandt, 2015).

Emblemático en este sentido es el caso de Islandia, país donde a contar de 2010 impulsó un proceso constituyente en que el rol de ciudadanía fue crucial. En efecto, una Comisión Constitucional establecida por el Parlamento nombró una Comisión Constitucional de 7 miembros, quienes a su vez convocaron a un Foro Nacional que contó con la participación de 950 ciudadanos (0,3% de la población total) elegidos por sorteo del registro electoral, bajo ciertos criterios para respetar la diversidad territorial y de género. El 2010 la ciudadanía eligió una Asamblea Constituyente compuesta por 25 representantes, de sociedad civil y de diversas experiencias, profesiones y grupos etarios y de género (10 mujeres y 15 hombres). Aunque dicha Asamblea fue impugnada por la Corte Suprema por cuestiones formales, está fue repuesta por el Gobierno, con el acuerdo del Parlamento como Consejo Constituyente, nombrándose como integrantes a los mismos 25 ciudadanos antes electos como constituyentes. El proyecto de constitución que dicha instancia propuso se basó en lo fundamental en las propuestas emanadas del Foro Nacional antes referido (PNUD, 2015).

Lo anterior nos hace concluir que, lamentablemente, la negativa de la derecha a establecer mecanismos para posibilitar una representación paritaria de género, una representación proporcional de los pueblos originarios y la participación de independientes en el órgano constituyente a ser electo en el país no tiene más fundamento que el temor a la democracia, una democracia sustentada en los derechos humanos y en la experiencia que por la que muchos estados han transitado en años recientes.

Es de esperar que en el debate que tendrá lugar en el Congreso Nacional para analizar las reformas legales que se requieren para posibilitar una representación más inclusiva del órgano constituyente, los partidos de derecha, en especial la UDI, pueden revisar su posición, y dar su aprobación a dichas reformas. Ello resulta fundamental si queremos que a través del proceso constituyente se pueda constituir una constitución en la que todas las personas y los pueblos que habitamos en Chile podamos sentirnos parte, la que deje de ser –como ha sido hasta ahora– la casa de unos pocos, para convertirse en lo que el constitucionalista Patricio Zapata (2015) llama acertadamente “la casa de todos”.