Gato por liebre: proyecto que incentiva viviendas de integración social abre las puertas a la corrupción

La Cámara de Diputados está a punto de votar un proyecto de ley que, en apariencia, incentiva la edificación de viviendas de integración para familias que requieren subsidios. En esta columna de opinión, el presidente de la Fundación Defendamos la Ciudad advierte que dicho proyecto –junto con un decreto del Ministerio de Vivienda– se salta la potestad reglamentaria del Presidente de la República y fija el marco regulatorio de las edificaciones mediante una simple resolución administrativa discrecional “a gusto del funcionario de turno”. Esto, dice Patricio Herman, “sienta las bases para un cuadro de corrupción a gran escala”.

El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), acicateado por el influyente poder inmobiliario, envió al Congreso Nacional un proyecto de ley con suma urgencia para cambiar las reglas del juego de los diferentes Planes Reguladores. Ello, para posibilitar –con una regulación urbanística más permisiva– la edificación de viviendas de integración orientadas a las familias que requieren subsidios del Estado. En apariencia suena muy atractivo y democrático, pero leyendo el proyecto se concluye que era solo un traje a la medida de las constructoras que tienen capacidad de llevar a cabo inversiones de importancia y que, además, tienen conexiones con las autoridades del Seremi de Vivienda o con la División de Desarrollo Urbano (DDU) del Minvu central, pues de ello dependerá el tipo de normas especiales que se fijen para sus terrenos.

El proyecto de ley vulnera abiertamente las Zonas Típicas fijadas en el Consejo de Monumentos Nacionales y los sectores de Conservación Histórica listados en los distintos Planes Reguladores Comunales (PRC) del país. Es decir, este proyecto –llamado de Integración Urbana y Social– intenta cambiar radicalmente la institucionalidad sectorial para crear nuevos espacios productivos a través de decisiones que tomarían dos funcionarios del Minvu.

Por tal motivo, la Asociación de Barrios y Zonas Patrimoniales (colectivo que reúne a 150 organizaciones de la sociedad civil), la Fundación Defendamos la Ciudad, el Comité de Hábitat y Vivienda del Colegio de Arquitectos de Chile, la Organización de Trabajadores del Minvu y del Ministerio de Bienes Nacionales (que convoca a 7.000 funcionarios) y la Organización Barrio Suárez Mujica de Ñuñoa, entre otras entidades, hicieron esfuerzos dirigiéndose a los parlamentarios para que tal iniciativa de gobierno no prosperara. El proyecto se iba a votar en la sala de la Cámara de Diputados el miércoles 7 de agosto, pero como no existía seguridad de aprobación sus promotores decidieron postergarlo.

Este proyecto enviado al Congreso está estrechamente ligado a una iniciativa paralela, de carácter reglamentaria: la dictación del Decreto Supremo Nº 56 (DS 56), del mismo Minvu, publicado el 10 de julio pasado.

Ese decreto, también referido a “viviendas integradas”, se fundamenta en la delegación que le efectuó el artículo 3°, letra a), de la Ley N° 20.741 (de 2014), a través de la cual incorporó dos nuevos incisos al artículo 1° del DFL N° 2 (de 1959) sobre Plan Habitacional, que regula el régimen sobre viviendas económicas, es decir, aquellas cuya superficie no supere los 140 m², independientemente de su valor comercial.

Los dos nuevos incisos incorporados por la referida Ley N° 20.741, son los siguientes:

• «El Reglamento Especial de Viviendas Económicas establecerá la categoría de ‘proyectos de viviendas integradas’, referida a proyectos que inducen o colaboran a mejorar los niveles de integración social urbana”.
• “El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo podrá establecer beneficios de normas urbanísticas para dichos proyectos en lugares determinados, previa consulta a la municipalidad respectiva«.

Como se podrá apreciar, el DFL N° 2 de 1959, modificado por la referida Ley N° 20.741, delega en el Reglamento Especial de Viviendas Económicas la reglamentación sobre «viviendas integradas», pero lo hace de un modo acotado, sin otorgar nuevas atribuciones públicas, salvo la posibilidad de reglamentar esa materia en el mencionado Reglamento Especial de Viviendas Económicas.

Es importante recordar que el Reglamento Especial de Viviendas Económicas está contenido actualmente en el Título 6 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Por tanto, esta es una delegación que la ley hizo a la OGUC, para que fije la categoría de «proyectos de viviendas integradas», referida a proyectos que inducen o colaboran a mejorar los niveles de integración social urbana, conceptos que la ley no define ni fija su alcance, lo que implica una delegación abierta a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, a través de la OGUC.

Sin embargo, el Decreto Supremo 56 (DS 56) no fija ese marco regulatorio en la OGUC, sino que, lo que verdaderamente hace, es delegarlo nuevamente a una resolución administrativa del Ministro de Vivienda y Urbanismo. Es decir, una segunda delegación a partir de la primera, a través de la cual fija normas urbanísticas especiales, caso a caso y de manera discrecional, a un terreno específico o a un conjunto de predios. Y esto se hace por la vía de determinar un polígono que se regirá por las normas urbanísticas que establezca el propio ministerio. En otras palabras, el DS 56 se excedió completamente de la delegación que le efectuó la Ley N° 20.741.

Más grave aún, la Ley N° 20.741 no otorgó nuevas atribuciones al Seremi de Vivienda y Urbanismo, ni a la División de Desarrollo Urbano (DDU), ni al Ministro de Vivienda y Urbanismo, salvo la facultad de reglamentar a través de la OGUC lo concerniente a las viviendas integradas, fijando las normas urbanísticas especiales directamente en la OGUC y no a través de otro mecanismo. Pero irregularmente el DS 56 faculta a la Seremi y a la DDU para definir, caso a caso, los terrenos que se verán beneficiados con las nuevas normas urbanísticas que liberen la densidad, altura, coeficientes de constructibilidad y coeficientes de ocupación de suelo, entre otros factores. Una facultad de la que hoy carecen absolutamente tanto la Seremi como la DDU.

El DS 56 también faculta al ministro para dictar las resoluciones que fijen esas normas especiales. Una facultad de la que carece actualmente ese secretario de Estado.

¿Cómo se explica esta desviación de fines, en relación con lo que delegó la Ley N° 20.741?

La verdadera inspiración del DS 56 claramente no es la delegación que la Ley N° 20.741 hizo al reglamento, a través de la OGUC, sino que se basa en los términos y alcances del proyecto de Ley sobre integración social y urbana que el gobierno ha enviado ahora al Congreso. Ya para asombrarse, con este proyecto de ley el Minvu no está pidiendo nuevas facultades al Poder Legislativo, sino que está regularizando los excesos en que incurrió el DS 56.

Más aún, el DS 56 ilustra el verdadero alcance del proyecto de ley que, bajo la bandera de la integración social y urbana, lo que verdaderamente hace es delegar la fijación del marco regulatorio a través de resoluciones administrativas de carácter altamente discrecional que dictará el Ministro de Vivienda y Urbanismo.

Semejante modo de fijar el marco regulatorio en materias de urbanismo y construcciones, contradiciendo las normas de edificación de los Planes Reguladores Comunales e Intercomunales, y de un modo discrecional, en un mercado del suelo donde se transan aproximadamente el equivalente a siente mil millones de dólares cada año, sienta las bases para un cuadro de corrupción a gran escala.

Lo lógico y correcto es fijar un marco regulatorio objetivo, de carácter impersonal, a través de la OGUC o a través de «Zona de remodelación» que regula el artículo 72 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), y que se aprueban también por Decreto Supremo. La planificación urbana en Chile tiene tres niveles de acción y el primero de ellos es el nivel nacional, que se ejerce a través de la OGUC, tal como se advierte en el artículo 29 de la LGUC. Sin embargo, lo que hace el DS 56 y este proyecto de ley es saltarse la potestad reglamentaria del Presidente de la República, para fijar el marco regulatorio mediante una simple resolución administrativa, con el agravante de que ello se hace de manera discrecional, es decir, a gusto del funcionario de turno.

Es importante recordar que, la potestad reglamentaria, entendida como aquella que fija normas que afectan a los particulares, como lo son las de urbanismo y construcciones, no son delegables, en virtud de los artículos 32, N° 6, y 35, de la Constitución Política. Un criterio que ha sido sustentado invariablemente por el Tribunal Constitucional, como, por ejemplo, en sus sentencias Rol N° 153 de 1993 y N° 591 de 2006.

Sin embargo, el DS 56 y el proyecto de ley sobre integración social y urbana, sustraen la potestad reglamentaria desde la Presidencia de la República, para delegarla indebidamente al ministro de Vivienda y Urbanismo, mediante una simple resolución administrativa, lo que ilustra la inconstitucionalidad de ambas iniciativas. Además de la inconstitucionalidad, lo más grave es el hecho de propiciar un caldo de cultivo para la corrupción (colusión pública-privada) por la vía de permitir que funcionarios administrativos fijen las normas urbanísticas, de manera discrecional, alterando sensiblemente el mercado del precio de los suelos.

Si en verdad importa el principio de probidad y el respeto por la Constitución Política, los diputados debieron haber ejercido sus roles fiscalizadores presentando un recurso ante el Tribunal Constitucional (TC) en contra del DS N° 56 (vea una columna publicada en Biobío). Esto, teniendo presente que este instrumento “trucho”, sin ley alguna, ya hizo operativo en la práctica semejante mecanismo indebido para fijar las normas urbanísticas de manera discrecional, creando un germen grave de perversión en la actividad inmobiliaria.

El problema es que el plazo de 30 días que tenían los legisladores para ingresar el recurso en el TC venció el pasado 10 de agosto. Así las cosas, tendrá que ser el propio Minvu quien motu proprio deberá derogarlo. Y si no lo hace, la Comisión de Vivienda de la Cámara debe actuar pronto, citando al ministro Cristián Monckeberg para que no se aplique ese DS N° 56 que no cuenta con respaldo legal y para que expliqué cómo aprobó por la vía reglamentaria una materia que recién está pidiendo nuevas facultades al Congreso Nacional. Sin perjuicio de que, si las explicaciones no son satisfactorias, se inicie eventualmente un juicio político al ministro por notable abandono de deberes.

En todo caso, hemos tomado conocimiento de que gobierno insistirá en su proyecto de ley. Suponemos que lo hace por recomendación de la oficina de Gestión de Proyectos Sustentables (GPS) del Ministerio de Economía, instancia promotora de la inversión a todo evento. Por ello, este miércoles 14 de agosto está previsto que se vote en la sala de la Cámara de Diputados. Veremos que dicen sus honorables miembros.