Reforma tributaria y financiamiento de ciudades: una propuesta para optimizar la recaudación de contribuciones

“¿Necesita una persona que tiene un nivel de ingreso que lo sitúa dentro del 1% más rico del país, tener acceso a un subsidio del Estado para comprar una vivienda y obtener las ventajas tributarias del DFL2?”, se pregunta el autor de esta columna. Su respuesta es taxativa: “De ninguna manera”. El especialista en desarrollo urbano, Pablo Trivelli, explica que el beneficio del DFL2 –que exime del pago de contribuciones– está favoreciendo a propietarios que no requieren ayuda del Estado para adquirir y mantener sus viviendas. Para reenfocarlo en las familias más vulnerables, plantea que la exención no debe asociarse a la superficie construida, como se hace hoy, sino al valor de la vivienda. También propone derogar el tope de 10% en el incremento de las contribuciones cuando el SII hace un reavalúo: “Muchas viviendas cuyo valor ha aumentado no están afectas al pago de contribuciones y, por lo tanto, no contribuyen al financiamiento de las ciudades”, dice.

La reforma tributaria podría abordar dos temas centrales para el financiamiento de las ciudades que afectan la equidad tributaria y la captación de recursos para las municipalidades. Estos son, primero, la reducción de los beneficios tributarios en el pago de las Contribuciones de Bienes Raíces; y segundo, la derogación de la norma que limita hasta un 10% el aumento de la recaudación de la Contribución de Bienes Raíces cada vez que se hace un reavalúo.

CAMBIO A LAS EXENCIONES DEL DFL2

Las exenciones que otorga el DFL2 de 1960 en el pago de las Contribuciones de Bienes Raíces se establecen, en lo fundamental, según la superficie de las viviendas. Efectivamente, las viviendas acogidas están exentas del 50% de las contribuciones, con un límite de dos viviendas por persona natural. Según la superficie construida, la exención se extiende por 20 años (para aquellas de hasta 70 m²), por 15 años (entre 70 y 100 m²) y por 10 años (entre 100 y 140 m²). Esto fue concebido en su época como un incentivo a la edificación de “viviendas económicas”.

El criterio de exención en función de la superficie no permite focalizar los beneficios de esta política pública en quienes realmente lo necesitan. En la actualidad se exime parcialmente del pago de Contribuciones de Bienes Raíces a algunas propiedades que pueden llegar hasta muy altos valores de mercado y por lo tanto se beneficia a sus propietarios, es decir, a personas que no necesitan ningún subsidio del Estado para adquirir una vivienda.

Así, por ejemplo, hay viviendas que tienen una superficie inferior a 140 m² y que pueden alcanzar valores de mercado de más de 16.000 UF (más de $441 millones). Cualquier banco exigiría un ingreso de más de $10 millones a una persona que se endeuda para comprar una vivienda de este valor.

¿Necesita una persona que tiene un nivel de ingreso que lo sitúa dentro del 1% más rico del país, tener acceso a un subsidio del Estado para comprar una vivienda y obtener las ventajas tributarias del DFL2?

De ninguna manera.

El origen del problema está en otorgar un beneficio tributario según la superficie de la vivienda, porque una misma superficie puede registrar una amplia gama de valores. Esto hace imposible focalizar estas ventajas tributarias en quienes realmente lo necesitan. Una alternativa sería entonces otorgar este beneficio según el valor de la vivienda, si se supone que lo que alguien puede pagar para comprarla está relacionado con el nivel de su ingreso personal y familiar, y que lo que se busca como política pública es ayudar a las personas y hogares que tienen menores ingresos y que más necesitan del apoyo del Estado.

¿Cuál sería una escala razonable para aplicar los beneficios del DFL2?

Si la intención es la de apoyar a los hogares de menores ingresos, una alternativa sería beneficiar al propietario de una vivienda que tenga un valor de mercado que esté al alcance de los hogares de hasta el séptimo decil de ingreso y aplicar la exención del 50% del pago de contribuciones por un período escalonado según el valor comercial de las viviendas. Por lo tanto, el beneficio estaría relacionado al ingreso de los propietarios. Abarcar hasta el séptimo decil significa aplicar la exención del pago de contribuciones del DFL2 a viviendas nuevas con un avalúo fiscal de hasta 900 UF, es decir, a viviendas con un valor de mercado de hasta 1.500 UF a 1.600 UF (entre $41 millones y $44 millones).

Esto no solo conseguiría una política pública más sana y una mayor equidad tributaria, sino que además podría mejorar los ingresos municipales, especialmente si se tiene en cuenta que las contribuciones de bienes raíces constituyen un 40% de esos ingresos.

Es una decisión política que se hace difícil, pues afecta adversamente los beneficios adquiridos que ya tiene el 30% de los hogares más ricos del país. Es decir, hogares que son de aquellos que gobiernan y legislan, de sus parientes y/o amigos.

REEAVALÚOS: TOPE DE 10% AL INCREMENTO DE CONTRIBUCIONES

El segundo tema que debiera abordar la reforma tributaria es respecto del tope en el incremento de la recaudación de las contribuciones cuando el SII hace un reavalúo de bienes raíces no agrícolas. La Ley N° 20.033 (Rentas Municipales II) de 2005 estableció un límite de incremento máximo de las contribuciones de bienes raíces de un 10% respecto del semestre inmediatamente anterior.

En la práctica, cuando el SII hace un reavalúo, puede utilizar dos mecanismos para aplicar este criterio: primero, ajustar el monto mínimo exento de las propiedades, que era $22.754.417 en el segundo semestre de 2017 y que a partir de enero 2018 se fijó en $33.115.598 (reajustable anualmente con el IPC). Alternativa o bien simultáneamente, se puede corregir la tasa de las contribuciones. En cualquier caso, interesa comentar que el avalúo fiscal es en promedio del orden del 60% del valor comercial de las viviendas.

Es una ley que debiera derogarse porque no hay ninguna buena razón para aplicarla si se considera que, salvo como resultado de ampliaciones y mejoras, el incremento del valor de las propiedades se origina principalmente en el aumento del valor de los terrenos, el que a su vez se explica por el crecimiento económico del país y de las ciudades y, por lo tanto, constituye un incremento del patrimonio que no tiene como contraparte ningún esfuerzo productivo. Existe un vocablo en inglés que describe esta realidad en forma muy elocuente, se lo califica como “unearned income”.

Un estudio del Banco Central establece que el valor de las viviendas en Chile aumentó en un 57,9% entre 2010 y el cuarto trimestre de 2017. Entre 2010 y 2018 ha habido dos reavalúos, uno en 2014 y otro que entró en vigencia a principios de 2018. Esto significa que en esta década el tope del incremento en la recaudación de las contribuciones ha sido del 20%, mientras que los valores de las propiedades han aumentado casi en un 60% en el mismo período. Significa que todos los propietarios de viviendas son hoy 60% más ricos que hace ocho años. Son 60% más ricos sin haber hecho ningún esfuerzo productivo, sin haber hecho ninguna contribución a la ciudad.

La aplicación de esta norma desde el año 2005 significa que muchas viviendas cuyo valor ha aumentado no están afectas al pago de Contribuciones de Bienes Raíces. No pagan y por lo tanto no contribuyen al financiamiento de las ciudades en las que habitan sus propietarios, en circunstancias que el ingreso per cápita se ha triplicado en términos reales en Chile en los últimos 30 años y la proporción de hogares bajo la línea de pobreza ha bajado desde más de un 40% a menos del 10%. Significa que hay muchos más hogares que hoy podrían pagar contribuciones, que podrían hacer algún aporte, por pequeño que sea, al financiamiento de la comuna en que residen, porque en la práctica hay un 80% de las viviendas que no las pagan. Y, de aquellas que pagan, hay una proporción considerable que se acoge al beneficio del DFL2.

Como decisión de política pública solo debieran estar exentos los propietarios cuyas viviendas están asociadas a un nivel de ingreso por debajo del cuarto decil. Para los demás, debiera haber una tasa uniforme, graduada a la baja en la medida que sean más bajos los valores de las propiedades, incluso si el costo de recaudación llegara a ser superior a lo recaudado. Porque hay en el pago de Contribuciones un estímulo al sentido de pertenencia y de identidad con la comuna, con los espacios y servicios públicos, y una base material para fundamentar la exigencia del buen uso de los recursos en los gobiernos locales.

Efectivamente, si el objetivo de la Contribución de Bienes Raíces es que los propietarios contribuyan al desarrollo de la comunas y al financiamiento de los servicios que reciben cotidianamente allí donde están sus propiedades, este objetivo se ha perdido en buena medida considerando que hay del orden del 80% de las viviendas en Chile que no pagan. Esta situación se hace más aguda si se considera que los municipios son malos cobradores de impuestos y servicios. El servicio de retiro y disposición de residuos sólidos domiciliarios constituye un caso específico que resulta muy elocuente. Como este servicio se cobra junto con la Contribución de Bienes Raíces, todos los que están afectos a esta contribución, pagan, porque el SII es implacable en el cobro. Sin embargo, cuando las viviendas están exentas del pago de Contribuciones, el cobro debe hacerlo directamente el municipio, pero con frecuencia no lo hace. Hay una pérdida de ingresos de magnitud considerable en los presupuestos municipales por este concepto.

No tendremos mejores ciudades mientras no estemos dispuestos a financiar, al menos parcialmente, los gastos de operación de servicios básicos y las inversiones que requiere el desarrollo de las comunas. La capitalización privada del 100% de las plusvalías es inconducente para el futuro de las ciudades.