Eliminación de la Ley Reservada del Cobre: que no le pasen gato por liebre

La dilatada derogación de la cuestionada Ley Reservada del Cobre, vía por la que se impuso una fórmula sin control para que las FF.AA. financiaran la compra de armamentos, vino de la mano de un nuevo proyecto de ley que se discute en el Congreso. En esta columna, el cientista político Claudio Fuentes compara los mecanismos vigentes con los que estipula el nuevo proyecto del Ejecutivo y concluye: se “crea una estructura que replica los privilegios heredados de la dictadura, con órganos nuevos muy poco definidos y hasta contradictorios con la legislación existente, y con un diseño que incentivará compras de armamento en virtud de recursos que estarán asegurados por ley”. Un nuevo marco de privilegios que no pasa el test democrático.

El gobierno ha anunciado la eliminación de la Ley Reservada del Cobre que establece un mecanismo especial para financiar la compra de armamento de las Fuerzas Armadas. Sobre esta modificación, el ministro de Defensa, Alberto Espina, afirmó: “No hay justificación para que en un sistema democrático, las FF.AA. se financien con las ventas del cobre… y lo que ha hecho el Presidente Piñera es establecer un mecanismo que sea 100 por ciento democrático” (AhoraNoticias, 7 de agosto).

Hasta aquí todo bien. Sin embargo, la interrogante que surge es si el nuevo esquema de financiamiento de las FF.AA. cumple con la condición de que sea democrático, transparente y adecuado. Para ello, explicaremos someramente cómo funciona el sistema actual y luego señalaremos cuál es la propuesta del gobierno.

Hoy las Fuerzas Armadas se financian a través de dos mecanismos: (a) el gasto permanente que anualmente aprueba el Congreso y, (b) la Ley Reservada del Cobre que financia las compras de armamento. La dictadura militar amarró estas dos fuentes de financiamiento a una serie de condiciones que se expresan en la Ley Orgánica Constitucional de las FF.AA. En efecto, para el gasto permanente estableció un piso mínimo equivalente al gastado en 1989, que se incrementa según el IPC de cada año. Para la Ley Reservada del Cobre también estableció un piso mínimo de aportes que la empresa estatal Codelco debe entregarles año a año, asegurando de este modo que, independiente del monto de las ventas de cobre, siempre recibirán recursos para compra de armas. Además, en este último caso, excluyó explícitamente al Congreso de cualquier control sobre tales ingresos.

De este modo, el gasto en Defensa se constituyó en un área de privilegio, con pisos mínimos para su funcionamiento y, en el caso de las compras militares, libre del escrutinio civil y democrático. Pinochet desconfiaba de los políticos y de ahí su insistencia en crear pisos mínimos para el presupuesto militar.

¿Qué propone ahora el gobierno? Recordemos que el primer gobierno de Piñera envió al Congreso un proyecto de ley que la Cámara de Diputados aprobó con modificaciones el año 2012. Es sobre esta propuesta que el Ejecutivo sugirió una serie de indicaciones en días pasados. Lo que explicaré a continuación es el modo en que quedaría establecida la nueva ley si se aprobara tal cual se propone:

1. En relación a los gastos permanentes de las FF.AA., no se elimina el piso mínimo establecido por el régimen militar en 1989. El sector Defensa seguiría siendo el único sector con este privilegio de indexación. ¿La razón? No la sabemos. Lo único que podemos deducir es que se trata nuevamente de una expresión de profunda desconfianza hacia el Congreso Nacional y una limitación al ejercicio democrático de la legislatura. Simplemente no es democrático que un sector del aparato público (el sector Defensa) gocen de este privilegio.
2. En reemplazo de la Ley Reservada del Cobre se crean dos fondos: un Fondo Plurianual para la adquisición de armamentos y un Fondo de Contingencia estratégica para situaciones de catástrofes. Es decir, el costo en compra de armas que hoy realiza Codelco se transfiere al erario fiscal. Se elimina la Ley Reservada del Cobre, pero se crea un nuevo mecanismo para comprar armas. Lo anterior podría parecer razonable. De algún lado deben salir los recursos para financiar las adquisiciones militares. Pero lo que llama la atención son las condiciones bajo las cuales operan estos fondos.
3. Respecto del Fondo Plurianual, se trata de un mecanismo de planificación de compras cada cuatro años. Lo llamativo es que la propuesta también establece un piso mínimo para el aporte fiscal a dicho fondo, el que no podrá ser menor al 70% del promedio de gastos realizados en virtud de la Ley Reservada del Cobre para el período 2010-2017.La propuesta del Ejecutivo no explica por qué se establece un piso mínimo. Tampoco explica por qué se optó por el periodo 2010-2017. Lo único que sabemos es que el mejor rendimiento histórico de la Ley Reservada del Cobre fue entre 2004 y 2017, con lo cual se les estaría asegurando a las FF.AA. un piso relativamente alto. El proyecto deja atados los recursos sin considerar eventuales cambios en el escenario estratégico internacional.  Y como los pisos presupuestarios suelen convertirse en techos, el efecto será que se generará un incentivo perverso de compras anuales que dicen poca relación con los escenarios estratégicos del país. Se comprará porque existirán los recursos mínimos para invertir.

4. ¿Quién administrará este Fondo Plurianual? La propuesta del Ejecutivo señala que se establecerá un “órgano técnico” de tres integrantes (un representante del Ministerio de Defensa, uno del Ministerio de Hacienda y otro nombrado por el Presidente de la República). ¿Cómo se asegura que se tratará de personas “técnicas”? No lo sabemos, pues el proyecto no señala el perfil de estas designaciones. ¿Cómo se asegurará que dichas designaciones no tendrán conflictos de interés? No se dice nada sobre el particular. ¿Podrían nombrarse ex militares? Perfectamente un ex oficial podría terminar en dicho comité pues el proyecto no establece limitaciones. ¿Cómo se previene la influencia de los grupos de interés? El proyecto no establece incompatibilidades o inhabilidades de ninguna especie. ¿Qué rol cumplirá el Ministerio de Defensa en relación con este órgano técnico? Tampoco se establece en el proyecto.Entonces, se trata de un órgano central para la adquisición de equipos militares pero que queda vagamente definido y que no establece un diseño para prevenir las enormes presiones de grupos de presión que enfrentará (empresas, FF.AA., actores políticos, etc.).

5. El segundo fondo es de Contingencia: para enfrentar situaciones de crisis o catástrofes. Pero, en este caso, se agrega que este fondo también podrá ser utilizado “cuando surja una oportunidad de anticipar la compra en el mercado de material bélico”, recursos que se repondrían en años siguientes. Como sabemos, el mercado mundial de armas genera incentivos permanentes de compra, por lo cual este fondo podría generar tentaciones constantes de uso para compra de armas, lo que desnaturalizaría el propósito de este instrumento.

6. El Fondo de Contingencia se financiaría a partir, entre otros, de un aporte único fiscal equivalente al establecido por un año del Fondo Plurianual. Así se aprobó en la Cámara de Diputados. En la nueva propuesta del gobierno actual, se duplica el aporte a ese fondo. ¿La razón? Misterio. Simplemente se duplicó el aporte inicial.

En resumen, el proyecto así como está establecido no parece muy convincente. Se elimina la Ley Reservada del Cobre, pero crea una estructura que replica los privilegios heredados de la dictadura, con órganos nuevos muy poco definidos y hasta contradictorios con la legislación existente, y con un diseño que incentivará compras de armamento en virtud de recursos que estarán asegurados por ley, más que en respuesta al escenario estratégico internacional.

El ministro de Defensa tiene razón en una cosa: no se justifica la Ley Reservada del Cobre en un contexto democrático. Pero la propuesta del gobierno genera un nuevo marco de privilegios para los institutos armados que no pasa el test democrático. Además, la nueva fórmula institucional de control de las compras militares es evidentemente débil. Anunciar la eliminación de la Ley Reservada del Cobre es una buena noticia. Pero constituye una pésima noticia trasladar el actual esquema heredado de la dictadura a un nuevo cuerpo jurídico. Esperemos que al Congreso no le pasen gato por libre.