Interpelación chilensis: otro artefacto institucional inútil

La interpelación de los diputados a los ministros no está atada a consecuencias (como un voto de censura o una petición de renuncia), por lo que se trata de otra transformación institucional adoptada en democracia que ha erosionado la confianza de los ciudadanos en el sistema político. Así lo estima el autor de esta columna, quien revisa la historia del debate y las negociaciones que originaron la interpelación en el gobierno de Ricardo Lagos: “El talón de Aquiles de esta fórmula es que esta asistencia (del ministro) no tendría ninguna consecuencia práctica. Un ministro podría incluso no responder directamente a las preguntas de los parlamentarios y nada le pasaría”. Así, señala, “se convirtió en un ejercicio mediático, retórico, donde se esquivan los temas de fondo (si un ministro cumple o no con sus funciones) y toma mayor protagonismo la puesta en escena de este ritual”.

En anteriores columnas hemos venido desarrollando un argumento simple, pero de gran relevancia para la coyuntura actual: gran parte de las transformaciones institucionales ocurridas en el pasado reciente han ido erosionando más que fortaleciendo el proceso democrático chileno. Reformas ocurridas en democracia, como la del Tribunal Constitucional, han extendido más que reducido la brecha entre la elite y una ciudadanía que ve en la política un espectáculo que tiene muy poco que ver con la justicia y el debido proceso.

En esta oportunidad analizaremos otro de los artefactos creados en democracia: la interpelación de la Cámara de Diputados a ministros de Estado. Se trata de una figura institucional que formó parte de los acuerdos políticos para reformar la Constitución entre la Alianza de derecha y la Concertación durante el gobierno de Ricardo Lagos.

Hagamos memoria. En el año 2000, el presidente Lagos vio una oportunidad de reforma constitucional cuando inauguraba el tercer mandato de la Concertación en el poder, Pinochet retornaba a Chile y la derecha buscaba distanciarse del ex dictador.

Ricardo Lagos convocó a una reunión al entonces presidente del Senado Andrés Zaldívar y le encargó la misión de proponer un conjunto de reformas para democratizar la Constitución. Lagos quería eliminar los enclaves autoritarios, quería reducir el poder de los militares y terminar con el sistema binominal. Pero también sabía que la derecha controlaba el Senado, por lo que cualquier reforma pasaría por el veto de sus partidos. Lagos prefirió que el acuerdo se macerara en la Comisión de Constitución del Senado. Así, un grupo de senadores de la Concertación y otro de la Alianza de derecha enviaron sus respectivas mociones parlamentarias en julio de 2000 para iniciar un debate que duraría cinco años (Fuentes, 2013).

Fueron los senadores Hernán Larraín, Andrés Chadwick, Sergio Romero y Sergio Diez, quienes propusieron la interpelación. Resultaba esperable que fuesen los partidos de la entonces oposición quienes propusieran el fortalecimiento de las atribuciones del Congreso para fiscalizar al gobierno (…). En la medida en que no avizoraban el control de la Presidencia, optaron por robustecer sus capacidades de control sobre el gobierno”.

Fueron los senadores Hernán Larraín, Andrés Chadwick, Sergio Romero y Sergio Diez, quienes propusieron la idea de la interpelación. Resultaba esperable que fuesen los partidos de la entonces oposición quienes propusieran el fortalecimiento de las atribuciones del Congreso para fiscalizar al gobierno de turno. En la derecha primaba una “vocación de minoría” y, por lo tanto, fue ella quien promovió mecanismos de control del Poder Ejecutivo. En la medida en que no avizoraban el control de la Presidencia, optaron por robustecer sus capacidades de control sobre el gobierno.

En la moción original, los senadores UDI-RN proponían que la Cámara de Diputados pudiese: “Citar a un ministro de Estado, a petición de al menos una cuarta parte de los diputados en ejercicio, a fin de formularle consultas específicas respecto de actos propios de su ministerio con el objeto de obtener la necesaria información que permita a la Cámara y a los diputados ejercer a cabalidad las funciones que les son propias. Con todo, un mismo ministro se podrá excusar de asistir si ha sido citado más de cuatro veces dentro del año calendario” (Historia de la Ley 20.050).

De acuerdo a esta propuesta, la asistencia debería ser obligatoria, y “deberá responder las consultas que motiven su citación, así como las que se planteen durante la sesión y que estén directamente vinculadas con la materia objeto de comparecencia” (Historia de la Ley 20.050).

Durante el debate parlamentario surgió el fantasma del parlamentarismo. El senador José Antonio Viera-Gallo (PS) sostenía que “no hay que olvidar que el período conocido como ‘anarquía parlamentaria’ tuvo lugar, sin cambio constitucional, por el uso abusivo por parte de la Cámara de Diputados de la facultad para citar a ministros de Estado y hacer efectiva su responsabilidad” (Historia de la Ley 20.050, pág. 1.709). Es decir, se temía que una minoría política pudiese abusar de este poder de convocatoria. Por ello, se aumentó el quórum del 25% al 33% para realizar la interpelación, pero estableciendo además el requisito de aprobación por parte de la mayoría absoluta de los diputados en ejercicio. También se limitó a tres veces en el año la posibilidad de convocar a un mismo ministro.

Esta interpelación a la chilensis quedaba como un híbrido extrañísimo. La mayoría de los diputados podría convocar a un ministro. La asistencia a la Cámara de Diputados de la autoridad del Ejecutivo sería obligatoria. Pero el talón de Aquiles de esta fórmula es que esta asistencia no tendría ninguna consecuencia práctica. Un ministro podría incluso no responder directamente a las preguntas de los parlamentarios y nada le pasaría.

Lo anterior planteaba un tema de fondo respecto del régimen de gobierno: ¿cuánto poder deben tener los parlamentarios vis-a-vis del Poder Ejecutivo? ¿Se requiere atenuar los poderes del Ejecutivo e incrementar las capacidades de los congresistas -los representantes del “pueblo”- para ejercer control político en el sistema democrático?

En el debate legislativo aquello resultó evidente. El senador designado Sergio Fernández (UDI) sostenía que “el hecho de citar a un ministro de Estado a una interpelación es un cambio sustancial en nuestro régimen político. Si bien es cierto está limitado a tres veces en un año calendario, no deja de ser, de todas maneras, el germen de un posible conflicto permanente entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo” (Historia de la Ley 20.050, pág. 1711).

En contraste, el entonces senador Andrés Chadwick (UDI) sostenía que parecía como trunco que el Congreso no pudiese convocar a un ministro para responder sobre su gestión. Y recordaba que a esa fecha los ministros no estaban ni obligados a concurrir al Congreso ni a responder las peticiones de los parlamentarios: “Debe buscarse un mecanismo para que un ministro, al menos en algún momento, convocado por una de las Cámaras, deba asistir” (Historia de la Ley 20.050, pág. 456).

La diputada María Pía Guzmán (RN) presentaba una opinión optimista sobre esta nueva institución, dado que ahora se podría convocar a ministros “no para pronunciar grandes discursos, como ocurre en las sesiones especiales, sino para que respondan preguntas sobre asuntos concretos que se indicarán en la convocatoria correspondiente y otras consultas que surjan durante la sesión” (Historia de la Ley 20.050, pág. 2383).

En agosto de 2005 se aprobó esta innovación y desde entonces numerosos ministros y ministras han debido concurrir al hemiciclo a enfrentarse a legisladores ávidos de respuestas.

¿Podían anticipar aquellos legisladores que definieron la interpelación que se traduciría en un diálogo de sordos donde las preguntas no necesariamente serían respondidas por la autoridad del Ejecutivo? ¿Podían anticipar que la interpelación se convertiría en un espectáculo sin consecuencias ni para la autoridad ministerial ni respecto de las políticas públicas que se sometían a discusión?”.

De acuerdo a la información de la Cámara de Diputados, entre el año 2006 y 2018 se han efectuado 19 interpelaciones a ministros(as), siendo los más citados los ministros del Interior (cinco veces), Salud (cuatro veces) y Educación, Justicia y Vivienda (dos veces cada uno). Desde el punto de vista del ejercicio de esta atribución, ha sido utilizada más por la oposición de derecha que la oposición de centro-izquierda. Así, en el primer gobierno de Bachelet (2006-2010), la oposición de derecha interpeló en siete ocasiones a ministros de su gobierno y en el segundo mandato de Bachelet (2014-2018) la cifra alcanzó a ocho interpelaciones. En cambio, en el primer gobierno de Piñera (2010-2014), la oposición solo interpeló a tres de sus ministros.

Llegamos al 2 de mayo de 2018, cuando un grupo de diputados y diputadas decidieron interpelar al ministro de Salud, Emilio Santelices, por la modificación que hizo del protocolo para implementar la Ley de Aborto en tres causales. La encargada de realizar las preguntas fue la diputada Marcela Hernando (PRSD). Fueron varias horas de alegatos y recriminaciones donde la diputada insistía en que el ministro no respondía las preguntas. Una de las polémicas se refería al reconocimiento que el ministro había hecho un mes antes respecto a que no informó al Presidente de la República sobre el cambio del protocolo. De hecho, el 4 de abril pasado, el propio ministro Santelices sostenía: “Uno cuando trabaja en un equipo de gobierno y ustedes comprenderán, la agenda que tiene el Presidente, no todos los temas los conversa directamente con él” (El Mostrador).

Reproducimos aquí un fragmento del intercambio en dicha interpelación, ocurrida el 2 de mayo pasado:

Diputada Hernando [de pie]:

“(…) Si bien es cierto que, según el artículo 4°, numeral catorce, del DFL 1, el ministerio tiene la facultad para establecer resoluciones o protocolos, como usted nos ha dicho, también es cierto que los decretos con fuerza de ley se supeditan a la Constitución. Entonces, en virtud de este mismo tema y de la pregunta hecha anteriormente sobre el juramento o promesa que usted prestó el día 11 de marzo, ¿recuerda lo que dice a este propósito el artículo 35 de la Constitución?”.

Ministro Santelices [de pie]:

“Efectivamente, nosotros tenemos que abocarnos a la Constitución y, a partir de ella, al desarrollo de las leyes y de los reglamentos. Y en ese sentido, obviamente que es lo que hemos hecho durante todo este período y, en particular, en la materia que nos convoca. De tal modo que en ningún momento este ministerio y el desarrollo que hemos hecho de este protocolo se ha visto sobrepasando ninguna condición ni ninguna institucionalidad que corresponda. Y, por lo tanto, estamos absolutamente claros y certeros de que lo que estamos haciendo está apegado a la ley (…)”.

Diputada Hernando [de pie]:

“Le voy a recordar lo que dice a este propósito el artículo 35 de la Constitución: ‘Los reglamentos y decretos del Presidente de la República deberán firmarse por el Ministro respectivo y no serán obedecidos sin este esencial requisito. Los decretos e instrucciones -el protocolo es una instrucción- podrán expedirse con la sola firma del Ministro respectivo -lo que usted hizo-, por orden del Presidente de la República, en conformidad a las normas que al efecto establezca la ley’”.

“(…) ¿Cree que su actuar se apegó a derecho, considerando lo contradictorio que resulta ver su actuar, lo que dice el artículo 35 de la Constitución, lo que usted juró el 11 de marzo y lo que después declaró en la prensa a propósito de si había hablado o no con el Presidente?”.

Interpelación de la entonces ministra de Justicia, Javiera Blanco

Ministro Santelices [de pie]:

“Lo que aquí ocurre es que usted establece una suerte de ilegalidad sobre la base de un supuesto que es falso. Usted establece que estamos en presencia de un protocolo que está sobrepasando la Constitución, y eso no es así. Lo que está haciendo este protocolo es resguardar el derecho de muchas mujeres que se puedan ver en situaciones de vulnerabilidad. De tal modo que trabajar desde un supuesto, para después establecer una afirmación, carece de todo fundamento, toda vez que el supuesto es falso” (…).

Diputada Hernando [de pie]:

“Entonces, de acuerdo a eso, usted le contó al Presidente”.

Ministro Santelices [de pie]:

“Yo ya me he referido a ese hecho. Creo que lo importante y sustantivo es lo que nos convoca, y lo que nos convoca es, en primer lugar, esclarecer cuáles son los fundamentos por los cuales se cambió el protocolo. Lo he señalado: el protocolo se cambió para mantener los derechos de todas las mujeres. En segundo lugar, hemos podido establecer y transmitir fehacientemente que la rigurosidad con que se está implementando el protocolo da certeza a cualquier mujer que, enfrentada a esta situación, pueda verse afectada. Por ello, estamos trabajando no solo desde el ámbito jurídico, sino también desde el humanitario, con todos los equipos de salud”.

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¿Podían anticipar aquellos legisladores que definieron la interpelación que se traduciría en un diálogo de sordos donde las preguntas no necesariamente serían respondidas por la autoridad del Ejecutivo? ¿Podían anticipar que la interpelación se convertiría en un espectáculo sin consecuencias ni para la autoridad ministerial ni respecto de las políticas públicas que se sometían a discusión?

En realidad, el entonces senador designado Edgardo Böeninger (DC) lo anticipó y muy crudamente. Sostenía en el debate legislativo que “el hecho de que un ministro sea citado a una comisión o a la sala de la Cámara de Diputados para informar no garantiza nada, porque lo que él va a decir lo decidirá él mismo, de manera que es una pretensión un poco vana traspasar a un texto jurídico algo que es propio de la práctica cotidiana de las relaciones entre los poderes del Estado” (Historia de la Ley 20.050, pág. 462).

Lo que Böeninger anticipó es lo que finalmente fue materializándose con este instrumento. Al no estar atada a una consecuencia política (un voto de censura de la Cámara o la eventual petición de renuncia de un ministro), la interpelación se convirtió en un ejercicio mediático, retórico, donde se esquivan los temas de fondo (si un ministro cumple o no con sus funciones) y toma mayor protagonismo la puesta en escena de este ritual de la interpelación.

Con esta fórmula de interpelación que no tiene consecuencias de responsabilidad política, la autoridad concurriría a decir lo que a él o ella le complaciera decir. El modo en que fue diseñado este artefacto impactó profundamente en su evidente inutilidad.