La vigencia de las ideas impulsadas por la CEPAL

Por José Miguel Ahumada

En  su editorial del 14 de enero, El Mercurio realiza una fuerte crítica al evento de celebración de los 70 años de existencia de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). No solo eso, sino que mira con recelo el que la Presidenta Bachelet haya participado en dicha instancia y, aún más, que haya resaltado los aportes de esa institución al pensamiento y práctica del desarrollo en América Latina.

El editorial resalta cuatro puntos que propongo discutir: (1) existe un amplio consenso en la academia sobre el fracaso de las ideas de la CEPAL, (2) el auge neoliberal se debió a que los países optaron voluntariamente por salir de la estrategia de desarrollo “hacia adentro” y abrazaron la “globalización” y la iniciativa privada, (3) la mera promoción de “derechos sociales” no ayuda en nada a la población si no hay progreso económico duradero y, (4) ante el fracaso de sus ideas, la CEPAL deambula en búsqueda de nuevos temas y propuestas de análisis.

Pues bien, en vista de la experiencia de la región y de las actuales discusiones académicas, ninguno de los cuatro puntos otorga bases sólidas para hacer una crítica al pensamiento cepalino. Más bien todo lo contrario.

En relación al primer punto –¿existe un consenso intelectual respecto al fracaso de las ideas de la CEPAL?-, lo primero que se puede afirmar es que estainstitución ha sido declarada muerta por la academia liberal en repetidas ocasiones (desde los seminarios de Jacob Viner en Brasil en los cincuenta, las críticas del FMI y el BM en los ochenta; y los despectivos análisis de Douglass North en los noventa, entre muchos otros). Pero hoy es evidente que su pensamiento goza de una nueva vitalidad. Así se observa de la revisión de cuatro ideas y conceptos centrales que ha sostenido la CEPAL.

(a)     Exportar materias primas es económicamente insustentable en el largo plazo: tesis Prebisch-Singer

Si uno mira la evolución de los precios de materias primas y de bienes industrializados a lo largo del tiempo, nos decía Raúl Prebisch y Hans Singer, uno verá que tienen comportamientos distintos: los primeros tienen una tendencia secular a su caída en relación a los segundos. Esto tenía varias causas, pero una fundamental era que, a medida que los países ricos crecían, su demanda de materias primas tendía a caer en términos relativos (a mayor ingresos menor era el porcentaje de demanda de esos recursos), mientras que a medida que los países pobres crecían, aumentaba la demanda de bienes industriales (bienes de capital, de consumo suntuario, etc.).

Esta idea, a primera vista anodina, tenía implicancias radicales para los países periféricos: su poder de compra derivado de sus exportaciones de materias primas tendía, en el largo plazo, a caer (esto es, cada vez podían comprar menos bienes industriales con sus exportaciones), desplegando fuertes restricciones de la balanza de pagos.

Dicha hipótesis, cuestionada en su momento principalmente debido a la supuesta ausencia de evidencia de largo plazo para sostenerla, ha vuelto a ser reconsiderada por la academia. En efecto, Gallagher & Porzecanski (2010),utilizando los análisis del propio FMI (2008), muestran la tendencia al deterioro de los precios de los commodities (sin incluir petróleo) y el correspondiente declive de los términos de intercambio para América Latina, sólo revertido temporalmente por el auge de la demanda china y la especulación sobre los recursos naturales por parte del capital financiero.

Fuente: Gallagher & Porzecanski (2010:14).

En la misma línea, el año 2013, un informe del propio FMI evaluó la tesis de Prebisch-Singer examinando la evolución de 25 commodities con datos que vienen desde 1650. En sus palabras: “los resultados sobre la hipótesis Prebisch-Singer son mixtos. Sin embargo, la mayoría de las regresiones [de los commodities] señalaron una tendencia al deterioro”.

(b)     La mantención y/o profundización de la desigualdad entre las naciones en un contexto de libre comercio.

El liberalismo decimonónico (y el actual) sugería que, si los países siguen pasivamente las señales del mercado internacional y se especializan en sectores donde poseen ventajas comparativas, la desigualdades entre las naciones se tenderían a reducir (el capital y las tecnologías irían hacia los países pobres donde éstos son escasos y por tanto más rentables, aumentando de este modo sus tasas de acumulación en relación a los países ricos y así cerrando las brechas de ingresos entre éstos).

La CEPAL se caracterizó por dudar de esa optimista hipótesis. Si los países pobres sufren del deterioro secular de sus términos de intercambio, si se especializan en sectores con poca capacidad de difusión tecnológica, como los recursos naturales o las  economías de ensamble, y las tecnologías tienden a concentrarse en los países ricos, es muy difícil que los países pobres puedan cerrar la brecha con los países ricos. Más bien sucedería todo lo contrario.

En efecto, si observamos la evolución de la desigualdad global usando el GINI absoluto, veremos que ésta ha aumentado de 0,56 en 1988 a 0,72 el 2005 (Hickel, 2016). Como se indica en el siguiente gráfico, si consideramos los casos latinoamericanos junto con el de países que tuvieron un desarrollo industrial tardío (Japón, Finlandia y Corea del Sur), veremos claramente que las distancias en términos de producto per cápita se acrecientan desde 1960.

Fuente: elaboración propia en base a datos de World Development Indicators.

Luego de 30 años de hegemonía económica liberal, es difícil sostener que la desigualdad entre naciones tiende a su convergencia, como sugieren sus promotores. Aún más, destacados académicos (Pomeranz, 2001; Hickel 2017) han presentado nueva evidencia sobre la propensión a la divergencia entre naciones, mientras que otros (Beckert, 2014), han vuelto a establecer el nexo entre despliegue capitalista industrial en el centro y la colonización de la periferia (tema tabú en la academia liberal, pero central en la tradición estructuralista latinoamericana).

(c)     La incapacidad de la periferia de avanzar al desarrollo económico de no modificar sustancialmente su estructura productiva.  

¿Dónde yace la fuente de esa desigualdad? La CEPAL señala una idea para entonces radical: hay que mirar no al intercambio (objeto predilecto de la economía neoclásica hasta el día de hoy), sino a lo que sucede en la esfera productiva. Dicha desigualdad responde a un estancamiento relativo en las tasas de crecimiento de los países periféricos, estancamiento que se origina en su frágil estructura productiva e institucional.

El crecimiento sostenible en el largo plazo solo es posible cuando las estructuras productivas de un país se enfocan en actividades con alta capacidad de desparrame tecnológico, que implican un aumento en la formación de capital  y demandan alto valor agregado y despliegue científico (sectores de manufactura moderna y servicios en torno a ella). Por el contrario, estructuras ancladas en sectores extractivos y de ensamble, podrán tener boom económicos, pero estos tenderán a ser de corto plazo e inestables.

Este argumento, antes rechazado por la academia y organismos internacionales (apelando a que solo era relevante si un país se adecuaba a sus ventajas comparativas, al margen del tipo de producción que de ello emergía) ha sido reconceptualizado y traído de vuelta al debate a través de la llamada “trampa de los ingresos medios”. Aquella ideano es otra cosa que la incapacidad de países pobres que han incrementado sus ingresos de dar un paso siguiente al desarrollo sin modificar sus estructuras productivas e institucionales (ver por ejemplo Paus, 2014; Glawe & Wagner, 2016).

(d)     Como consecuencia de las ideas anteriores,  la CEPAL planteaba la necesidad de promover activas políticas industriales, un Estado fuerte y un orden macroeconómico pro-desarrollo.

Para salir de esa situación, la CEPAL sostenía que los países periféricos deben utilizar activas políticas industriales y políticas macro pro-desarrollo en base a un Estado fuerte, de forma de movilizar los recursos del país de sectores rentistas y extractivos (donde yacen las ganancias relativas de los grupos empresariales), a  sectores con alta capacidad tecnológica.

Aquella idea, dada por muerta en los ochenta y noventa, es  cada vez más aceptada por la academia y por organismos internacionales que hasta hace poco eran sus más enconados opositores. En este sentido, es interesante notar, por ejemplo, que investigadores del FMI han retomado la idea de control de capitales para regular los flujos financieros especulativos (idea rechazada por décadas por esa institución y promovida permanentemente por CEPAL) y defienden las políticas industriales para salir de la trampa de ingresos medios (Cherif & Hasanov, 2015), mientras que el ex presidente del Banco Mundial, Justin Lin, confirma el giro hacia dicha estrategia en sus propias publicaciones (Lin, 2016).

En esa misma línea, hace unas semanas atrás la OECD lanzó el primer informe relativo al tema de la transformación productiva, centrado justamente en el caso chileno, donde analiza críticamente la situación del cobre, la estructura exportadora nacional y las limitaciones del régimen productivo nacional.

Desde la academia en tanto, Ha-Joon Chang (2003) ha vuelto a analizar los casos de desarrollo exitoso (desde Estados Unidos hasta el este asiático, pasando por el Reino Unido), encontrando en todos ellos estados fuertes y activos en la promoción del  sector industrial, mientras que Dani Rodrik (2012) ha defendido la necesidad de apostar por tal estrategia y Vernengo y Caldentey (2017) han brindado nueva evidencia que apunta en la misma dirección, centrando su análisis en el estancamiento latinoamericano contemporáneo.

NEOLIBERALES POR GUSTO

No solo en la adhesión de la academia al neoliberalismo se equivoca el citado editorial. También en afirmar que los países de América Latina (sus ciudadanos) eligieron voluntariamente el giro radical hacia el neoliberalismo (el punto 2 de lo sostenido por El Mercurio). Basta recordar que Chile, Argentina o Perú, por nombrar algunos, lo hicieron durante sendas dictaduras (formales o de facto), y que el FMI y el BM (hoy nuevamente cuestionado) transaron préstamos condicionados a  reformas estructurales negociadas con las elites políticas (Green, 2003). De voluntad ciudadana y democracia muy poco.

Por lo demás, es una injusticia asociar mecánicamente la sustitución de importaciones con la CEPAL. Esta última, ya desde los años cincuenta advertía a las naciones latinoamericanas sobre la necesidad de llevar a cabo un giro exportador que permitiera sostener el proceso de industrialización y poner freno al déficit de cuenta corriente estructural que sufrían las naciones (idea presente hasta en el “Manifiesto de la CEPAL” escrito por Prebisch). A principios de los ochenta el propio Fernando Fajnzylber (1983), desde esta misma institución, elaboró una crítica sobre  los errores y el cortoplacismo de la forma en cómo se había aplicado el proteccionismo en la región (he ahí la distinción que estableció entre el “proteccionismo frívolo” latinoamericano y el “proteccionismo para el aprendizaje” que se aplicaba exitosamente en los países del este asiático).

La CEPAL (y con ella, toda la tradición desarrollista en general) siempre ha defendido la idea de políticas industriales (incluyendo protecciones) para integrarse en forma estratégica, y no pasiva, al comercio internacional, fortaleciendo sectores productivos con alto dinamismo tecnológico. Con ello se buscaba construir una base sólida para que las naciones pudieran solucionar de manera permanente sus problemas sociales, distanciándose así de la dependencia de los vaivenes de los precios de los  commodities.  Esto  es muy diferente tanto de la “autarquía” que El Mercurio asocia a la CEPAL, como de la integración pasiva que caracteriza al proyecto neoliberal.

Baste señalar que mientras Corea del Sur se integraba estratégicamente al comercio internacional, Chile abría radicalmente sus mercados, pasivamente, especializándose en sus ventajas comparativas. Como se desprende del siguiente gráfico, mientras el primero logró superar a Chile en capacidades productivas y crecimiento, logrando a su vez reducir considerablemente sus desigualdades (de Gini 41,2 en 1976 a 30,7 en 2016), Chile se ha amarrado a un patrón especializado en recursos naturales, manteniendo altísimas tasas de desigualdad (de Gini 53,8 en 1976 a 50,4 en 2016).

Chile & Corea del Sur: crecimiento y desigualdad (1960-2016)

Fuente: elaboración propia en base a datos de World Development Indicators y ENU-WIDER.

El tercer punto defendido por el editorial (la mera promoción de “derechos sociales” no ayuda en nada a la población si no hay progreso económico duradero) refleja prístinamente la distorsión respecto a la CEPAL. Si algo caracteriza a esa institución es que ha logrado vincular analíticamente las políticas sociales para reducir la desigualdad con la idea de transformación productiva. Una estructura productiva industrial y compleja es la base necesaria para la generación de una economía capaz de sostener derechos sociales, de ahí la necesidad de vincular políticas industriales con políticas sociales. Es esta la mirada que propone CEPAL (2010) y, entre otros, los economistas de la CEPAL Cimoli, Martins, Porcile y Sossdorf (2015).

Por último, decir (como hace El Mercurio) que la CEPAL deambula en búsqueda de nuevas ideas es, en todo sentido, falso. La CEPAL ha actualizado y dado más vitalidad a sus teorías clásicas (por ejemplo, Cimoli & Porcile, 2013, y el ya citado Vernengo y Caldentey, 2017) y ha iniciado un fructífero diálogo con corrientes económicas heterodoxas, vinculando al estructuralismo con nuevas problemáticas (Bárcenas & Prado, 2015; Di Filippo, 2013). Aquello no habla de una derrotada búsqueda de nuevas áreas, sino justamente de lo contrario, de la fertilidad de una corriente económica que, nacida en América Latina, es capaz de disputarle hoy la hegemonía del pensamiento económico a la ortodoxia angloamericana (de Chicago, de agua dulce, etc.).

¿A qué se debe este conjunto de distorsiones sobre el pensamiento de una institución? No hay una respuesta clara. Pero sí es sintomático el hecho que la CEPAL ha logrado desplegar un aparato teórico que cuestiona hipótesis dadas por verdaderas por las elites chilenas (y sin las cuales quedaría entredicha su legitimidad): que las decisiones de inversión de los empresarios en un contexto de libre comercio son siempre socialmente beneficiosas, que el Estado es un problema antes que una ayuda al desarrollo, que el libre comercio es la receta para el bienestar y que la globalización es una bendición antes que un problema.