Política de Fundiciones: la urgencia de avanzar en la industrialización del cobre

En su última Cuenta Pública 2017, la Presidenta Michelle Bachelet informó que ha “encargado a Codelco, InvestChile, Corfo, y Enami que inicien un estudio conjunto para establecer una nueva fundición en la Región de Atacama que esté a la vanguardia en tecnología limpia y permita recuperar más minerales”. Sin duda es una buena noticia que avanza en la dirección de incorporar mayor valor a las exportaciones de cobre del país, las que representan casi el 60% de las exportaciones totales.

En una nota anterior ya se había señalado la necesidad de avanzar hacia una Política Nacional de Fundiciones si el objetivo fuera impulsar valor agregado, crecimiento y desarrollo económico, recuperar recursos hoy no aprovechados, precaverse de los problemas que implica exportar el cobre en forma de concentrado en vez de refinado, y ahorrarse costos, pérdidas y peligros que implica el no refinar la materia prima en el mismo país.

En lo que viene a continuación intentaré transmitir por qué es importante pensar el mandato de construir una nueva fundición -como lo ha pedido la Presidenta- desde una óptica ambiciosa que aspire realmente a “mover la aguja” en el proceso de agregación de valor en el sector minero-metalúrgico de Chile.

ANTECEDENTES

Desde el año pasado han surgido varias noticias en este ámbito que sería conveniente destacar.

En primer lugar, la Comisión Asesora Presidencial para estudiar el tema de Fundición y Refinación del cobre en Chile, después de terminar su trabajo con diferencias internas entre sus integrantes, finalmente entregó sus conclusiones. A pesar de aun no ser públicas, ellas probablemente hayan influido favorablemente en la recién anunciada decisión de la Presidenta.

En segundo lugar, la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco) presentó un estudio donde muestra la rentabilidad positiva que implica la construcción de nueva capacidad instalada para fundir y refinar el cobre en Chile. Y esto incluso utilizando parámetros de análisis extremadamente conservadores. Este nuevo estudio se viene a sumar a otros realizados en años anteriores, todos los cuales muestran una rentabilidad positiva de desarrollo de esta actividad para volúmenes grandes de cobre procesado (Valdés, 2012; González, 2014).

En tercer lugar, un nuevo estudio de marzo de este año de investigadores del Departamento de Economía de la Universidad de Chile (Sturla y otros, 2017), muestra cómo Chile podría cumplir con el compromiso de reducción de emisiones contaminantes,  suscrito en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático realizada el 2015 en París (acuerdo del cual tristemente Donald Trump busca desmarcarse). Y ello, mediante la sola política de refinar el cobre que se extrae en Chile, en vez de exportarlo como concentrados. Esto se explica por el ahorro de entre 1,5 y 2 millones de toneladas de CO2 emitidos a la atmósfera por el transporte naviero que implica llevar la carga de Chile a los centros de refinación fuera del país.

Este beneficio medioambiental de una Política Nacional de Fundiciones, se suma a lo señalado por la Presidenta Bachelet en cuanto a la necesidad de avanzar con tecnología limpia para las fundiciones chilenas. Ello implica avanzar en la meta de captación de la totalidad de los posibles gases contaminantes emitidos a la atmósfera, condición que las fundiciones que actualmente operan en Chile no cumplen por lejos (González, 2014).

En cuarto lugar, otro también reciente estudio publicado en la serie Desarrollo Productivo de la CEPAL (Correa, 2016), muestra cómo la Industria de metales básicos, y más precisamente, la Industria básica de metales no ferrosos (donde entra la refinación del cobre), es uno de los pocos sectores económicos que en el periodo 1992-2013 han contribuido sistemáticamente a la disminución de los índices de pobreza en las ciudades de Chile, mientras que otros sectores, como la minería del carbón, lo han hecho en sentido contrario.

LA SITUACIÓN CHILENA

De todas maneras, es probable que la construcción de una nueva capacidad para fundir y refinar concentrados de cobre en el país, esté dirigida principalmente a la producción de la estatal Codelco. El punto es que, a pesar de que la medida señalada por la Presidenta es importante y avanza en la dirección correcta (i.e. lo más razonable de hacer para el crecimiento y el desarrollo de la economía nacional), es aún insuficiente para lo que uno esperaría de una Política Nacional de Fundiciones que realmente quisiera avanzar en una transformación estructural en la matriz productiva chilena.

Esto, pues al 2015 Codelco solo producía el 13% de los concentrados de cobre exportados desde Chile, cifra que proviene del hecho combinado de que los concentrados representan una parte minoritaria -aunque creciente- de la producción de CODELCO, mientras que en las empresas de la gran minería privada los concentrados representan la parte mayoritaria (Gráfico 24*).

A su vez, dentro de las empresas de la gran minería privada la situación es también heterogénea. Mientras que compañías mineras -como Spence (BHP Billiton), El Abra (Freeport-McMoRan), Zaldívar (Antofagasta Minerals) o Cerro Colorado (BHP Billiton)- producen casi en su totalidad cobre refinado, en otros yacimientos -como Escondida (BHP Billiton), Collahuasi (Anglo American), Los Bronces (Anglo American) o Los Pelambres (Antofagasta Minerals)- producen mayoritariamente cobre concentrado (Gráfico 26*).

Si la convicción es avanzar en una política que permita extraerles “todo su valor” a los recursos naturales -como dijera la Presidenta en su última Cuenta Pública-, sería razonable que la nueva capacidad de fundición no se limitara a procesar solo a los pocos -pero crecientes- concentrados que produce Codelco. Debería abarcar, además, el restante 87% de concentrados producidos en el país, y que son aportados por las explotaciones bajo control de la gran minería privada.

CÓMO AVANZAR

Actualmente en Chile existe la posibilidad real de avanzar hacia la refinación del 100% del cobre explotado, lo que sin duda permite potenciar el empleo, el aprovechamiento de los minerales, la innovación en manufacturas y servicios intensivas en conocimiento, el desarrollo de nuevas tecnologías, etc. Para este fin, sería oportuno considerar dos condiciones necesarias.

La primera condición es la construcción de capacidad que permita refinar el 100% del cobre -que hoy no existe-, lo que implica un posicionamiento estratégico de estas fundiciones de forma cercana a los yacimientos, tanto de control privado y estatal, que producen mayoritariamente concentrados de cobre (como se muestra en el Gráfico 26*). Pues eventual y muy probablemente, podría ser un negocio atractivo para las empresas de la gran minería privada el refinar el cobre cerca de sus yacimientos, evitándose con esto los gastos que implica transportar tres veces el volumen de mineral a través del Océano Pacífico (pues los concentrados solo contienen alrededor de un tercio de cobre).

Además de la condición de que la nueva capacidad esté acorde al volumen que se necesita refinar, es necesario que algunas de estas tecnologías estén adaptadas para tratar minerales complejos, pues los propios minerales de cobre son heterogéneos aun dentro de la categoría de concentrados.

La segunda condición dice relación con la eventualidad de que las compañías de la gran minería privada prefieran refinar el cobre en otros países, aun a costa de pagar el triple de valor por el transporte a través del mar. Esto podría suceder y eventualmente tener algunas explicaciones. Una de ellas sería un posible menor costo de fundiciones en otros países (lo que no necesariamente alcanza a compensar el triple de costo del transporte). Otra de las no poco probables explicaciones es la intención de mantener ganancias a costa de la sub-declaración de minerales, con la consecuente sub-declaración de montos de venta, con el consecuente sub-pago de impuestos, debido a la reducción artificial de las utilidades contables.

Esto es algo que se ha documentado y ha estado ocurriendo (ver litigio CORFO/SQM y notas de CIPER). Es más, un reciente estudio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, de diciembre de 2016, encuentra una sistemática subdeclaración de minerales desde las exportaciones chilenas entre 1990 y 2014, en comparación a las importaciones que se declaran en otros países y que provienen de Chile (UNCTAD, 2016). Es así cómo, si la ganancia debido a la elusión de impuestos que proviene de la sub-declaración de ingresos, fuera mayor que el gasto adicional de transportar concentrados a través del océano, sería de toda lógica que las empresas de la gran minería privada no quisieran fundir ni refinar el cobre en Chile, pues los contenidos de sus concentrados quedarían al descubierto.

Para subsanar la posibilidad de que ciertas empresas de la gran minería privada prefieran enviar al exterior el cobre en forma de concentrado, se puede utilizar la hoy vigente Ley de Reserva del Cobre (Ley 16.624), creada bajo el gobierno de Eduardo Frei Montalva, la que autoriza la disponibilidad del cobre para las industrias nacionales que lo requieran en su proceso de industrialización, y que incorporen una “efectiva y suficiente incorporación de valores” (art. 7). El único inconveniente es que en la actualidad la interpretación que hace Cochilco de esta ley se refiere solo a la provisión de cobre refinado, no cobre concentrado, por lo que su aplicación para estos efectos requeriría la simple modificación del Decreto 32 de 1988, que reglamenta la aplicación de la Ley de Reserva del Cobre. Lo que de ninguna manera es un obstáculo insalvable.

Una opción simple para empezar y probar la hipótesis de que a las compañías de la gran minería privada hoy les es más rentable fundir y refinar el cobre en Chile, sería sondear a priori el interés de estas por realizar esta actividad en Chile y en las nuevas instalaciones. Y si esto fuera favorable, construir la capacidad necesaria para abarcar volúmenes de fusión mayores a la propia producción actual y futura de concentrados de Codelco.

De todas maneras, una política de este tipo requiere no solo de la voluntad de las empresas públicas, sino también de los organismos del gobierno, ya que no solo se requieren inversiones, sino eventualmente las modificaciones legales antes señaladas, en orden de asegurar el abastecimiento de concentrado de cobre para el objetivo de fundir y refinar el 100% del cobre extraído de yacimientos nacionales.

Como ya se ha dicho en otras ocasiones, esto llevaría a Chile hacia la posesión de los tres tercios: un tercio de las reservas mundiales de cobre, un tercio de la explotación de cobre de mina, y un tercio de la producción mundial de cobre refinado.

Finalmente, no está de más decir que todo lo pensado en los últimos meses respecto de este tema, son sin duda esfuerzos valorables. Aunque de aquí en adelante, de lo que se trata es de profundizar en estos aun tímidos pasos y tomar de verdad las acciones que se necesitan para provocar la entrada en una senda de desarrollo de largo plazo que no nos haga depender exclusivamente de nuestros recursos naturales no renovables.

* Los gráficos de esta nota han sido tomados del estudio “Encadenamientos productivos desde la minería de Chile”, realizado por el autor de la nota y publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe.