Sistema de pensiones: radiografía a las preferencias ciudadanas más allá de lo técnico

El predominio del argumento técnico como respuesta a todo problema de política pública va en retirada. Esto ha quedado en evidencia en la discusión sobre pensiones, en la que la legitimidad y solidaridad del sistema, entre otros argumentos políticos, han sido puestos en primer plano. Sin lugar a dudas el diseño del sistema incide sobre las pensiones entregadas y su sostenibilidad de largo plazo. También es fundamental analizar su interacción con el mercado laboral y las condiciones macroeconómicas. Sin embargo, el debate sobre las pensiones –así como toda discusión de política pública– debe necesariamente construirse sobre directrices normativas que condicionen su funcionamiento. En otras palabras, primero hay que decidir el sistema de pensiones que queremos tener y solo ahí podemos iniciar el debate técnico sobre cómo llegar a ese objetivo.

Que las preferencias sociales inspiren la formulación de políticas públicas parece obvio. No obstante, identificar estas preferencias y construir un diagnóstico certero es un desafío mayúsculo. En el debate sobre el futuro del sistema de pensiones, se han planteado distintas hipótesis sobre las inquietudes ciudadanas, estando algunas fundamentadas con datos elegidos de manera selectiva. En ese contexto, en Espacio Público quisimos contribuir a esclarecer cuáles son las preocupaciones ciudadanas en relación al sistema de pensiones y aportar de esta manera a la importante definición que debemos tomar como país en este tema.

Para esto, se analizaron distintas fuentes de información secundarias que permitieron avanzar en entender el descontento social e identificar las características del sistema de pensiones al que la ciudadanía aspira. Concretamente, se revisó la Encuesta de Opinión y Percepción del Sistema de Pensiones en Chile, encargada a Statcom por la Comisión Bravo durante el año 2014 (ECB); la última ronda de la Encuesta de Protección Social, cuyo terreno se realizó el año 2016 (EPS); la Encuesta de Desarrollo Humano del año 2013, realizada por el PNUD (EDH); y algunas rondas de las encuestas CEP y CADEM. Esto se complementó con las audiencias públicas y las audiencias regionales realizadas, también, por la Comisión Bravo.

El presente artículo sintetiza los principales hallazgos y conclusiones del trabajo. Una discusión más completa y detallada, con más datos consistentes con lo expuesto, puede encontrarse en el documento disponible en lapágina web de Espacio Público.

PERCEPCIÓN SOBRE LOS MONTOS OTORGADOS POR EL ACTUAL SISTEMA DE PENSIONES

Los chilenos están preocupados por su pensión. Según la ECB, un 82% de los actuales cotizantes cree que cuando se jubile no tendrá una pensión acorde a sus expectativas. La EPS es aún más categórica: solo un 7% de los actuales afiliados cree que obtendrá una pensión que le permita satisfacer sus necesidades al momento de cumplir la edad legal de jubilación. La encuesta CADEM del primero de agosto de 2016 reafirma el punto: solo un 4% de los encuestados cree que la jubilación le alcanzará para cubrir todos sus gastos. Por otro lado, en la ECB un 74% de los pensionados declara que la pensión recibida no alcanza para satisfacer sus necesidades, y cuando son preguntados por el grado de satisfacción que tienen con ella, un 80% reporta estar insatisfecho o muy insatisfecho.

Esto se relaciona con una importante realidad que caracteriza a los jubilados: en la ECB, de los pensionados que reportaron estar trabajando, un 77% señaló que lo hace porque el monto de su pensión es muy bajo. Por otro lado, entre quienes han trabajado alguna vez, un 67% señala que dejó o dejará de hacerlo por razones de salud mientras que solo un 15% sugiere que el monto de la pensión le permitió/permitirá hacerlo. La EPS confirma esa realidad: de los pensionados que trabajan, un 79% lo hace por necesidad económica y un 42% porque el monto de su pensión es muy bajo, mientras que entre quienes dejaron de trabajar, un 70% lo hizo porque la salud le impidió seguir activo. Así, los datos muestran que la preocupación por las pensiones se traduce en una presión por trabajar más allá de la edad de jubilación para poder subsistir.

Fuente: Elaboración propia basada en ECB.

Fuente: Elaboración propia basada en ECB.

FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE PENSIONES

Tanto la ECB como la EPS preguntaron cómo se debiesen financiar las pensiones. Los encuestados escogieron entre esfuerzo individual (ahorro), esfuerzo intergeneracional (trabajadores a pensionados) y/o esfuerzo social (impuestos). En la ECB predomina la preferencia por esfuerzo social: el 42% consideró esa opción, mientras que un 36% respaldó el esfuerzo individual y un 23% se manifestó a favor de esfuerzo intergeneracional. La EPS confirma las tendencias, aunque acorta la brecha entre esfuerzo individual e intergeneracional: un 62%, 30% y 27% estuvo de acuerdo con que las pensiones se financien con esfuerzo social, individual e intergeneracional, respectivamente.

Fuente: Elaboración propia basada en ECB y EPS. La pregunta en ambas encuestas está formulada de manera equivalente. Los encuestados podían elegir cualquier combinación entre las fuentes de financiamiento enunciadas

Las encuestas de opinión pública también muestran preferencias mixtas sobre el diseño del sistema de pensiones. En la encuesta CADEM de abril de 2017, un 54% opinó que el 5% adicional de cotización propuesto por el gobierno debiese ir a capitalización individual, un 30% que debiese dividirse entre capitalización individual y un fondo común solidario, y un 11% que se debiese destinar íntegramente a un fondo común solidario. Por otro lado, en la encuesta CEP de noviembre-diciembre 2016, un 51% estuvo de acuerdo con que todos deberían tener una pensión parecida financiada principalmente con las cotizaciones de todos, mientras que un 42% apoyó que las pensiones deberían depender principalmente de las cotizaciones y ahorro de cada persona.

PERCEPCIÓN SOBRE LOS ACTORES DEL SISTEMA DE PENSIONES

Las encuestas también dan cuenta de una visión crítica sobre los distintos actores que participan en el sistema de pensiones. La EPS ofrece un panorama general: el 67% de los encuestados tiene una opinión negativa o muy negativa del sistema de pensiones, mientras que solo un 7% tiene una opinión positiva o muy positiva.

En la misma línea, la ECB muestra la confianza que los encuestados tienen sobre ciertas instituciones. Un 84% declara tener poco o nada de confianza en las AFP, ubicándolas en el lugar 14 de 17, superando solo al Congreso, las Isapres y los partidos políticos. La EDH sugiere lo mismo: en escala de 1 a 7, las AFP obtuvieron un 2,8 en confiabilidad, posicionándose en el lugar 18 de 21, nuevamente solo sobre el Congreso, las Isapres y los partidos políticos. Adicionalmente, la ECB muestra que alrededor de un 60% está muy en desacuerdo con que las AFP han hecho una gestión eficiente de los ahorros previsionales, un 69% está muy de acuerdo con que las bajas pensiones son responsabilidad de las AFP y solo a un 7% le da tranquilidad que las AFP administren los ahorros previsionales.

Fuente: Elaboración propia basada en ECB. El porcentaje restante corresponde a “bastante” o “mucha” confianza

Fuente: Elaboración propia basada en EDH

Las encuestas también reflejan la opinión ciudadana respecto a otro actor relevante del sistema: el Estado. Por un lado, las instituciones públicas ostentan una mayor confianza relativa que sus pares privados: mientras que las AFP se posicionan en el puesto 14 de 17 en términos de confianza relativa (ECB), el IPS obtuvo el cuarto lugar. Sin embargo, la mayor confianza no conlleva necesariamente una buena evaluación del rol que ha jugado en el sistema previsional. En la encuesta CEP de noviembre-diciembre, la gestión del gobierno en pensiones obtuvo nota 2,6, solo superando a la gestión de la corrupción y la delincuencia. Inclusive, en la ECB los encuestados no solo le atribuyen la responsabilidad de las bajas pensiones a las AFP: un 61% está muy de acuerdo con que el Estado es también responsable.

Esta mala evaluación se traduce en una demanda por un mayor protagonismo del Estado. En la EDH, un 80% de los encuestados cree que es mejor que el Estado se haga cargo de las pensiones, en relación a esquemas mixtos o exclusivamente privados. Esta preferencia por el Estado es mayor incluso que en salud, educación y explotación del cobre. De hecho, cuando la encuesta CADEM de abril de 2017 preguntó respecto a quién debiese administrar el 5% adicional, un 29% contestó que debería hacerlo un servicio público estatal, un 25% una AFP estatal, un 22% un privado no AFP y un 16% una AFP sin cobro de comisión extra. En otras palabras, dejando de lado la figura específica, un 54% se inclinó por una entidad estatal mientras que solo un 38% prefirió una entidad privada.

PROFUNDIZANDO LAS CRÍTICAS: EVIDENCIA CUALITATIVA

La Comisión Bravo sostuvo audiencias públicas con expertos y organizaciones, y audiencias regionales abiertas a todo público. La investigación de Espacio Público analizó las transcripciones de las audiencias con el objetivo de entender mejor el fundamento del descontento.

De las 78 audiencias públicas realizadas por la comisión, se revisaron las 27 que fueron hechas por organizaciones sindicales, colegios profesionales, organizaciones y movimientos sociales, y organizaciones de pensionados y/o jubilados. Casi la totalidad de las audiencias revisadas señaló que las pensiones entregadas por el sistema eran bajas, indignas o insuficientes. Más de dos tercios de ellas demandaron un mayor rol del Estado y un mayor carácter redistributivo en el sistema, y criticaron al actual esquema por no ser un sistema de seguridad social. Además, entre uno y dos tercios se manifestó en desacuerdo con que el sistema sea funcional a grandes grupos económicos, demandó mayor participación de afiliados en la administración de fondos, criticó la discriminación a la mujer y rechazó que las AFP no compartan los riesgos y tengan fines de lucro.

Las audiencias regionales ratificaron la mirada crítica generalizada que existe sobre el sistema de pensiones. La crítica se basa en el bajo monto de las pensiones, el acotado rol del Estado en el sistema y en una crítica importante a las AFP, explicada por sus altas utilidades, la no compartición de riesgos, la percepción de que las inversiones son beneficiosas para ellas y los grupos económicos, y también a la promesa incumplida de origen. Además, se propuso que el Estado transite desde un rol subsidiario a uno de garante y existió una demanda por mayor solidaridad.

SÍNTESIS: UN DIAGNÓSTICO DEL DESCONTENTO CIUDADANO CON EL SISTEMA DE PENSIONES

El análisis de la evidencia existente permitió sacar tres grandes conclusiones. En primer lugar, se ratifica la mala evaluación generalizada que tiene la ciudadanía respecto al sistema en general y a las AFP en particular. Esto se relaciona sobre todo con el monto de las pensiones entregadas. La responsabilidad se le atribuye principalmente a las AFP y al Estado, a las primeras por su rol en el funcionamiento del sistema, al segundo por su calidad de garante de la seguridad social.

En segundo lugar, la mala evaluación conlleva un problema serio de desconfianza: el sistema es percibido como ilegítimo por múltiples razones. Existen problemas de origen y una profunda sensación de abuso y de expropiación de poder por parte de las AFP. La ilegitimidad da paso a una demanda por cambios profundos. De hecho, en la encuesta CADEM del 1 de agosto de 2016, un 87% estuvo de acuerdo con que es necesario reformar el sistema previsional de AFPs. En la ECB, un 68% estuvo muy de acuerdo con que solo un cambio total al sistema de AFP ayudaría a mejorar las pensiones. De manera más categórica, la EDH señala que el 84% de los encuestados opina que el sistema requiere cambios profundos, mientras que solo un 15% se inclina por cambios moderados y solo el 2% cree que no se necesitan cambios. Pensiones tiene la mayor demanda por cambios profundos entre los temas considerados, superando incluso a salud, educación y sistema judicial.

Finalmente, existe una demanda por mayor Estado en el sistema. Esto respecta principalmente a su condición de garante de seguridad social y de fiscalizador del correcto funcionamiento del sistema, y se extiende también a sus funciones de administrador de fondos y financista. Además, si bien no existe una preferencia unívoca sobre el diseño del sistema, sí se demanda uno que contenga mayor solidaridad en su diseño, esto es, uno que se acerque más a los principios de seguridad social.

Lo que la ciudadanía percibe del sistema y sus actores, y lo que demanda para su desarrollo futuro, es de primera importancia. Es cierto, el problema es técnicamente complejo y su diseño levanta una serie de preguntas concretas que no tienen respuestas obvias. No obstante, para hacer frente al descontento generalizado con el sistema de pensiones necesitamos definir un conjunto de principios normativos que definan la manera en que entregaremos pensiones a los jubilados del futuro.