La necesidad de recuperar la minería del cobre para el desarrollo de Chile

En las últimas semanas, ha sido sorprendente la reacción de alguna gente a la propuesta de reinvertir los fondos de la Ley Reservada del Cobre –que hoy entrega a las Fuerzas Armadas el 10% de las ventas de Codelco– en la misma minería estatal. Parece que si fuera por la actual conciencia colectiva, estos recursos se deberían destinar de forma inmediata a educación, salud, y a mejorar las pensiones de vejez; lo que es entendible considerando el estado actual de estos derechos sociales. Pero considero que este es un enfoque equivocado, que quizás está relacionado con el desconocimiento sobre lo que ha sido el gran tabú desde el retorno de la democracia: la gran minería del cobre.

Y es que, como ha señalado el economista coreano Ha-Joon Chang en una entrevista reciente, este es un tema de conciencia: Si las personas tuvieran conciencia de que su situación depende mucho de cómo está organizada la producción del país, “empujarían a las autoridades a hacer cambios en el sistema”. Por ende, a continuación se presentan reflexiones que señalan los innegables mayores beneficios que tiene la explotación minera de propiedad del Estado, en comparación a la explotación minera de propiedad de las grandes empresas privadas. Las estadísticas que se muestran a continuación provienen íntegramente de un estudio sobre minería en Chile publicado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

LOS APORTES DE LA MINERÍA ESTATAL

En los 10 años que van desde 2005 a 2014, la minería estatal (Codelco) ha entregado al presupuesto fiscal 2,4 veces el monto entregado por la gran minería privada (GMP-10) por tonelada de cobre fino producido. La mayor diferencia se produjo en 2005, cuando el aporte de la minería estatal fue 4 veces mayor que el aporte de la gran minería privada. Según las últimas cifras presentadas por el Ministerio de Hacienda, este año la minería estatal aportaría US$ 884 millones, mientras que la gran minería privada aportaría solo US$ 30 millones.

Sin embargo, hay que hacer notar que esta situación se produce por los requerimientos de la Ley Reservada del Cobre, que descuenta el 10% sobre las ventas, aunque no haya utilidades. Sin esta ley y con precios bajos, los aportes de la minería estatal y la gran minería privada tienden a igualarse, ya que la utilidad de ambos se acerca a cero, donde evidentemente no hay ninguna renta que distribuir, ni al Estado ni a los accionistas privados.

Así las cosas, esta diferencia vista en los últimos 10 años se explica porque evidentemente, en el caso de Codelco las rentas que se captan en la actividad minera van a parar en su totalidad al presupuesto fiscal, rentas que son mucho más pronunciadas cuando el precio del cobre está alto. Al contrario, en la gran minería privada parte de esta renta es apropiada por los accionistas de estas empresas, y es sacada de Chile de distintas formas. Esta diferencia se acentúa en tiempos de precios altos, y se modera en tiempos de precios bajos.

Sin embargo, hasta 2008 la participación de la minería estatal en la explotación total del cobre de Chile había venido cayendo. Si en 1992 la participación de la minería estatal era el 60% de la producción nacional, en 1995 había caído al 47,5%, y en 2008 llegó a ser un 29%. En los últimos años se ha mantenido en un nivel cercano a un tercio de la explotación total. Cálculos rápidos sugieren que si la minería estatal representara el total de la producción minera, como fue en algún momento en Chile, y asumiendo que Codelco entrega 2,4 veces lo que la gran minería privada (promedio de los últimos 10 años), en el caso de una explotación eminentemente estatal, Codelco sería capaz de más que quintuplicar sus aportes al presupuesto fiscal.

Para financiar reformas en educación, salud y pensiones que demanden un mayor aporte del Estado ni siquiera podría ser necesaria una nueva reforma tributaria como lo han sugerido algunos (aunque sí sería deseable por criterios de equidad y eficiencia). Pero sí se necesita destinar recursos a una mayor capitalización de Codelco, junto a la recuperación de la minería estatal como el eje de la economía nacional. La idea detrás de esto es sencilla: invertir, en vez de gastar.

La minería y la producción tienen la capacidad para generar mayor valor que el inicialmente invertido. La captura de la renta minera contribuye también al objetivo de aumentar los recursos para fines últimamente sociales. Y esto cobra especial relevancia en un contexto donde confluyen dos elementos que concilian poco: una mayor demanda por la recuperación de derechos sociales universales, y un contexto económico (externo) menos dinámico.

Y si el tema de la recaudación no fuera suficiente, existen otros aspectos de la misma producción que señalan las virtudes de la explotación estatal en relación a la explotación de la gran minería privada. Uno de estos elementos son los encadenamientos productivos. Los encadenamientos productivos miden los niveles en que existe un vínculo provechoso entre una actividad económica –en este caso la minería- con sus proveedores (encadenamientos “hacia atrás”) y con sus clientes (encadenamientos “hacia adelante”).

Utilizando datos históricos de cuentas nacionales, Aroca y Tapia (2001) de la Universidad de Antofagasta concluyen que en los periodos históricos en que hubo un predominio de la minería estatal, el vínculo de la minería con los proveedores nacionales era mucho más provechoso para la economía general, en comparación a las últimas décadas donde ha predominado la minería privada. Esto tiene total sentido en cuanto las empresas extranjeras que controlan gran parte de la minería privada desarrollan su tecnología y tienen a sus principales proveedores alojados en otros países (recientemente Meller y Gana (2015) han reconocido esta situación y han propuesto como remedio una política de Contenido Local).

En cuanto a los encadenamientos “hacia adelante”, bien conocido es el hecho de que Codelco aporta la mayor parte del cobre refinado para la industria manufacturera nacional, a pesar de tener solo un tercio de la explotación minera.

Finalmente, y si esto aún no fuera suficiente, un reciente estudio publicado por Clapes-UC muestra que ha sido la minería estatal la que mejor se ha desempeñado en términos de productividad en los últimos años, siendo la productividad de la minería estatal un 30% superior a la de la gran minería privada. En términos de innovación no existen estudios comparativos en Chile, aunque existe evidencia internacional de que los organismos estatales son importantes fuentes de innovación productiva.

Ante esto, la respuesta de los gobiernos y parlamentarios de turno ha sido francamente pobre, por no decir cobarde. Según información presentada en la tramitación de la ley capitalización de Codelco en 2014, en los 9 años que van desde 2005 a 2013, Codelco solo pudo retener el 8% de sus ganancias para reinvertir en expandir su producción, mientras que la gran minería privada retuvo en el mismo periodo un 53% de sus utilidades. Existe sin duda un trato diferenciado cuando se trata de la minería estatal. Una reciente propuesta de capitalización en base a los dineros que hoy se lleva la Ley Reservada del Cobre busca remediar en parte esta situación. La idea principal es incrementar el margen de acción de Codelco para que pueda retribuir al presupuesto fiscal una mayor cantidad del aporte actual, que pueda servir para estimular sectores productivos de mayor tecnología y a una economía más diversificada (por ejemplo a través de la inversión en nuevas fundiciones y refinerías de cobre), y de esta manera asegurar un crecimiento sostenido y sostenible, de largo plazo.

La idea detrás de todo esto es que si como país decidimos que la explotación minera es una actividad legítima a realizar (lo que puede o no ser, sobre todo desde un punto de vista medioambiental), al menos que los beneficios de esta explotación lleguen a todos y tengan efectos permanentes.

UN PASO MÁS ALLÁ

Evidentemente, solo con más recursos la minería estatal puede expandir la producción en los yacimientos sobre los cuales ya tiene operaciones. El punto es que si se acepta que la minería estatal otorga mayores beneficios que la minería privada, la pregunta que sigue es por qué no se sustituye la gran minería privada por la minería estatal.

Una respuesta válida a esta pregunta es que si eso se hiciera  bajo la actual legislación (a través de una expropiación, lo que se hace a menudo en otras áreas de la economía), el Estado tendría que pagarle a los privados el valor presente de todos los flujos futuros que produjera el yacimiento. Es decir, pagaría el valor patrimonial completo considerando los yacimientos minerales. Y esto es a todas luces, un mal negocio (o por lo menos, un negocio riesgoso).

El origen de esto es claro: la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras. El problema es que, a pesar de que según la Constitución de 1980 (art. 19) “el Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable, e imprescriptible de todas las minas”, la LOC de Concesiones Mineras –cuyo autor intelectual es, nuevamente, José Piñera– crea la figura legal de “concesión plena”, lo que otorga derechos a los concesionarios sobre los yacimientos minerales.

Ilustremos esta situación con un ejemplo: imagínese que usted es dueño/a de un departamento en el centro de Santiago, el cual lo tiene en arriendo. Así las cosas, la primera persona que se diera cuenta de la existencia del departamento en desuso podría tomarlo en arriendo, cancelándole a usted una mensualidad por el uso del departamento. Pero si por alguna razón usted quisiera retomar el control del departamento (para arrendárselo a otra persona a simplemente para vivir en él), tiene usted que cancelarle al arrendatario el valor de todas las mensualidades futuras. Una situación similar es la forma de operar de la LOC de Concesiones Mineras, la cual ha sido acusada en reiteradas veces desde su promulgación, como una ley inconstitucional (Alcayaga, 2013). No por nada Radomiro Tomic consideraba a esta ley como el peor negocio que pudo haber hecho Chile.

La LOC de Concesiones Mineras es también la única ley orgánica constitucional que desde terminada la dictadura no se ha modificado, ni siquiera un artículo (ver cuadro siguiente). Entonces, uno se pregunta por qué.

Si uno quisiera trazar un horizonte, más allá de lo que hoy es posible pensar, un objetivo concreto sería que Codelco retome el 100% de la producción minera nacional para el beneficio de todos los habitantes de este país. Esto podría ser posible de varias maneras, sin la necesidad de pagar por yacimientos que ya son propiedad del Estado. La primera sería modificando la LOC de Concesiones Mineras; la segunda, impugnándola como inconstitucional frente al artículo 19 de la Constitución.

Vivimos periodos interesantes en Chile, donde se vienen desmontando progresivamente las leyes atadas que dejó el “delirio de Chicago”. El mismo José Piñera fue el autor tanto de la LOC de Concesiones Mineras, como del Plan Laboral y de la Reforma Previsional que creó las AFPs. Y más que mal, ese es el verdadero significado del concepto de soberanía: Las leyes del mercado no pueden estar por sobre la conveniencia nacional, ni por sobre las decisiones tomadas en un esquema democrático. Esta semana se cumplieron 45 años desde la nacionalización del cobre. A ver si en los próximos años este 11 de julio, Día de la Dignidad Nacional y la Solidaridad, toma un significado nuevo, verdadero y relevante para las vidas de las personas que habitamos el país.