A propósito de la Comisión Bravo: El límite normativo de los expertos

El pasado lunes 14 de septiembre fue entregado el informe final de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, después de un año y cuatro meses desde su constitución, y con más de siete meses de retraso respecto a la fecha planteada inicialmente. Su objetivo, según el Decreto 718 de 2014, era “estudiar el Sistema de Pensiones, realizar un diagnóstico acerca del actual funcionamiento de estos cuerpos normativos y elaborar propuestas destinadas a resolver las deficiencias que se identifiquen”. Así, la comisión terminó compuesta por 24 miembros, todos ellos expertos provenientes del mundo profesional y/o académico. [1]

Sin duda el aspecto más llamativo del informe es que no hubo consenso entre los miembros de la comisión sobre los cambios a realizar al sistema de pensiones. Se presentaron tres propuestas distintas y, en esencia, excluyentes entre sí. La propuesta A recoge una serie de 58 modificaciones al actual sistema de pensiones, manteniendo el esquema de capitalización individual con un pilar solidario fortalecido. La propuesta B se inclina por la creación de un sistema mixto que mezcla la capitalización individual, un componente de seguro social con financiamiento tripartito (trabajador, empleador y Estado) y amplía la actual Pensión Básica Solidaria. Finalmente, la propuesta C plantea la idea de volver a un sistema de reparto puro, donde los trabajadores activos financien a los pensionados en un esquema de solidaridad inter-generacional.

En lo que sigue intentaremos argumentar que el carácter técnico de las propuestas y de los mismos miembros de la comisión (y en general de todas las comisiones técnicas) está indisolublemente unido a sus valores y visiones particulares del mundo y la sociedad. Así, el informe final de la comisión asesora pone de manifiesto que, frente a debates cruzados por elementos normativos, las comisiones de expertos no son suficientes para resolver todos los problemas. En este caso queda la puerta abierta para que sean las instituciones de la democracia, y no la tecnocracia, las que decidan sobre el futuro del sistema de pensiones.

MIEMBROS DE LA COMISIÓN Y PROPUESTAS A, B, C

En la cuarta reunión ampliada de la comisión, realizada a finales de julio, se pidió a cada comisionado expresar su preferencia entre las tres propuestas. Doce miembros se inclinaron por la propuesta A, 11 por la propuesta B, y uno por la propuesta C. Así quedaron plasmadas las posiciones en el informe final. Y pese a que la propuesta A se impuso, se puede apreciar a todas luces un empate entre las posiciones que consideran necesario mantener/mejorar el sistema actual (propuesta A) y las que buscan, en mayor o menor medida, modificarlo “estructuralmente” (propuestas B y C). Así, la pregunta que surge es que, siendo esta una comisión de técnicos y expertos, ¿cómo es posible que las posiciones se dividan en partes iguales entre dos propuestas que son esencialmente diferentes?

La principal razón a nuestro entender es simplemente las preferencias políticas/normativas que sostiene cada uno de los expertos. Los expertos y técnicos –al igual que todas las personas– nunca son políticamente neutrales. Todas las posiciones, incluyendo las técnicas, están significativamente influenciadas por los propios valores o visiones de la sociedad. Y es precisamente esa una de las cosas que se reflejan en esta comisión, sobre la cual se pueden relacionar dos hechos, uno ex ante y otro ex post a su trabajo.

El primero de ellos es la misma composición de la comisión. Al momento de la creación de la comisión el mensaje presidencial planteó explícitamente que ésta no solo estaría compuesta por expertos de reconocido prestigio, sino también por personas de distintas sensibilidades políticas. Basta ver algunos nombres de los comisionados y sus trayectorias para corroborarlo: Martín Costábal fue ministro de Hacienda durante la dictadura militar y es ex gerente de AFP Habitat; Claudia Sanhueza fue miembro del último comando presidencial de Michelle Bachelet; Sergio Urzúa perteneció al famoso think thank de derecha Centro de Estudios Públicos (CEP) y ahora es miembro de CLAPES UC; Regina Clark participó en la elaboración del programa del primer gobierno de Michelle Bachelet, etc.

El segundo hecho es que, a diferencia de lo que sucedió en la anterior comisión de pensiones (2006), estas distintas posiciones se plasmaron esta vez en dos propuestas basadas en principios normativos totalmente distintos. La propuesta A busca perfeccionar el sistema de capitalización individual y fortalecer el pilar solidario, siendo concordante con las visiones liberales (más cercanas a la derecha política) en favor de políticas distributivas focalizadas. La propuesta B busca incorporar un componente de seguro social solidario, elemento relacionado a un enfoque de derechos sociales universales que ciertamente se acerca a las ideas de la izquierda política. Esto puede ser bien explicado no por el componente técnico de los miembros de la comisión, sino por el componente político/normativo en cada uno de ellos.

Otra situación que pudo haber determinado la votación y que no necesariamente tiene que ver con las preferencias políticas, está relacionada con las disciplinas profesionales de los comisionados que apoyaron cada una de las propuestas. Mientras la propuesta B-C es apoyada por economistas, sociólogos, cientistas políticos, abogados y médicos salubristas, la propuesta A es defendida solo por economistas.

En momentos en que los economistas dominan la discusión pública en los más variados temas, la votación evidencia lo lejos que actualmente se encuentra la economía de las demás disciplinas. Así, pese a que algunos podrían considerar el hecho de que la mayoría de los economistas prefirieran la primera opción como un indicio de mayor fortaleza técnica de la propuesta A, nosotros preferimos interpretar esta situación como una falencia de la ciencia económica, la cual por sí sola es incapaz de entender la complejidad del fenómeno del envejecimiento en la sociedad actual y los impactos sociales y políticos asociados a la legitimidad del sistema por parte de la ciudadanía. De este modo, la diferencia de visiones estaría dada también por la composición profesional de ambos grupos y el comprobado sesgo conservador que poseen en promedio los economistas, en Chile y en el mundo.

Un segundo elemento bastante llamativo es la composición de género en ambos grupos. Mientras la propuesta A fue apoyada casi en su totalidad por hombres (solo una mujer votó a favor de la propuesta A), en la propuesta B predominó el voto de las mujeres. ¿Qué es lo que motiva este comportamiento disímil entre un grupo y otro en base al género? Evidentemente esto puede deberse a muchos factores, incluyendo el hecho analizado anteriormente sobre las profesiones de los comisionados y comisionadas o el solo elemento normativo.

Sin embargo, hay un indicio que sugiere que esta composición de género tiene una base mucho más concreta: las comisionadas que apoyaron las propuestas B y C suscriben un comentario disponible al  final del informe[2] donde recalcan la desventajosa situación en que se encuentran las mujeres respecto a los hombres en cuanto al monto de las pensiones. Esto no sólo se debe a la discriminación por el hecho de vivir más tiempo, sino también a la fuerte segmentación de género presente en el mercado laboral chileno. Según cifras de la Superintendencia de Pensiones, a junio de 2015 la pensión promedio de vejez para las mujeres bajo la modalidad de retiro programado era sólo de $97.683, mientras que para los hombres era de $152.146.

Ante esta situación, es probable que la mayoría de las mujeres de la comisión, conociendo de primera fuente la peor cara del sistema de pensiones chileno y teniendo mayor sensibilidad por el tema, se haya inclinado por una transformación más profunda del mismo. De hecho, todas las mujeres que votaron por la propuesta B son chilenas, mientras que la única que votó por la propuesta A no lo es. A tal punto llega la desconexión de esta última comisionada (la destacada economista Olivia S. Mitchell) con esta situación, que hace algunos días atrás atribuyó algunas de las quejas acerca de la “ilegitimidad social” del sistema a la ignorancia de la población sobre cómo éste realmente funciona.

EL CORRECTO ROL DE LOS EXPERTOS

De este modo, si bien es cierto que la finalidad de la comisión era pronunciarse meramente sobre aspectos técnicos del sistema de pensiones para proponer eventuales reformas, lo que finalmente se obtuvo fueron tres propuestas distintas en esencia. Esto muestra que la misma tecnocracia tiene siempre y en todo lugar un componente filosófico, político, normativo. Cada una de las propuestas representa al mismo tiempo juicios positivos (técnicos) y normativos (visiones de mundo) sobre lo que un sistema de pensiones debería ser.

Así, distintos juicios sobre viabilidad técnica recaen en las propuestas A y B (consideradas factibles técnicamente), y la propuesta C (considerada infactible). Por tanto, dado que las propuestas A y B son técnicamente viables, la decisión final pasará precisamente por el elemento normativo que las diferencia. Los precursores de la propuesta A consideran que el individualismo es la manera para financiar la vejez, incorporando políticas distributivas focalizadas para los sectores de menores ingresos, mientras que los adherentes de la propuesta B consideran que la mejor forma es a través de un sistema de solidaridad intra e inter-generacional mezclado con el elemento individualista.

Pero en el aspecto normativo no hay expertos: es la propia ciudadanía haciendo valer su soberanía la que debería definir los principios que considera esenciales para un sistema de pensiones. En la definición de esos principios los expertos no tienen un sitial privilegiado. Ellos podrán luego realizar un aporte adicional al darle sustento técnico a las políticas públicas que se basen en lo expresado por la sociedad.

Sin duda la Comisión Bravo nos deja una importante lección: en la medida en que se continúen dejando decisiones normativas en manos de comisiones técnicas, seguiremos sujetos a las propias posiciones políticas de los comisionados (o de los que eligen a los comisionados) y a los sesgos de las distintas formaciones profesionales que las componen. Corresponde entonces a las instituciones de la democracia, con los mecanismos lo más democráticos y legítimos posibles, decidir el nuevo sistema de pensiones: si estará en lo esencial basado en el esfuerzo individual, o si más bien será uno que mezcle el esfuerzo individual con la solidaridad social.

[1] Los 24 miembros finales de la comisión fueron: David Bravo (presidente), Cecilia Albala, Orazio Attanasio, Nicholas Barr, Fabio Bertranou, Hugo Cifuentes, Regina Clark, Martín Costabal, Carlos Díaz, Christian Larraín, Costas Meghir, Carmelo Mesa-Lago, Olivia S. Mitchell, Verónica Montecinos, Leokadia Oreziak, Joakim Palme, Ricardo Paredes, Marcela Rios, Claudia Robles, José Luis Ruiz, Claudia Sanhueza, Jorge Tarziján, Sergio Urzúa y Andras Utthoff. 

[2] Informe Final Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, Reserva referida a la propuesta 18 sobre “equiparar la edad de retiro entre hombres y mujeres”, pag 244 – 245. Suscrita por Marcela Ríos, Regina Clark, Verónica Montecinos, Leokadia Oreziak, Claudia Robles y Claudia Sanhueza.