Código de Aguas: ¿Qué tipo de reforma se necesita?

El pasado 21 de mayo, la Presidenta anunció modificaciones sustantivas al Código de Aguas de 1981, anunciando, entre otras cosas, el reconocimiento de las “aguas como un bien nacional de uso público”. En la misma línea, el delegado presidencial para los Recursos Hídricos, Reinaldo Ruiz, recalcó que el objetivo de la propuesta de gobierno se enfoca en mejorar la gestión del agua a través de tres ejes: 1) Plan de inversiones para la reducir los impactos por sequía; 2) Incremento de la comunicación y diálogo entre las instituciones relevantes; y 3) Reforma sustantiva al Código de Aguas que considere aspectos ambientales y sociales.

A propósito de lo sucedido con la reforma tributaria y la reforma educacional, la sociedad chilena debiera exigir que el gobierno presente una alternativa seria y sin los asomos de demagogia que han caracterizado hasta hoy la discusión sobre las medidas programáticas planteadas.

Los problemas asociados al funcionamiento del Código de Aguas no son azarosos y tienen directa relación con los factores ambientales y sociales que han primado en el país durante los últimos años. En primer lugar, de acuerdo a los pronósticos derivados del cambio climático, se estima una disminución generalizada de las precipitaciones en la zona central de Chile, lo que puede acarrear un incremento tanto en frecuencia como en magnitud de sequías. En segundo lugar, la creciente presión social por la  distribución de la riqueza y los recursos ha “demonizado” en parte la iniciativa privada y la utilidad de los mercados. Casos como los de la Provincia de Petorca, en el que habitantes y pequeños agricultores han visto disminuida dramáticamente su capacidad de acceso al agua, fomentan las posiciones críticas en contra de la asignación actual de derechos de aprovechamiento.

El problema –y como se evidencia en las dos reformas antes mencionadas– es que las ideologías rígidas no son capaces de dar solución a problemáticas dinámicas con altos niveles de variabilidad. El caso del agua no es la excepción. Lo correcto es examinar la evidencia, identificar las fuentes de ineficiencia sin sesgos ideológicos y eventualmente desarrollar las estrategias adecuadas para el uso sustentable del recurso.

A modo de contribuir con esta discusión fundamental, a continuación expongo brevemente los principales argumentos en contra del sistema, algunas de las medidas anunciadas por el gobierno y qué es lo que dice la evidencia al respecto.

DERECHOS PRIVADOS A PERPETUIDAD

Cuando el delegado presidencial para los Recursos Hídricos señala que “nadie puede tener propiedad privada del agua” (ver nota de La Tercera) llama la atención que no considere la posibilidad de que los seres humanos se comportan en función a incentivos. En este contexto, el derecho de propiedad y su duración tienen influencia directa sobre los incentivos de los usuarios para usar los recursos de la mejor manera posible[1]. Cuando no hay claridad en los derechos o cuando el tiempo de duración de los mismos no es lo suficientemente extenso, no existe ningún incentivo para que los usuarios utilicen los recursos de manera sustentable. De hecho, bajo esas condiciones, podrían generarse incentivos para obtener el mayor beneficio en el corto plazo, lo que contribuiría al agotamiento del recurso.

La evidencia señala que la distribución estatal de derechos de agua tiene grandes problemas de ineficiencia, mientras que la existencia de derechos de propiedad seguros y con duración suficiente contribuye positivamente a la inversión, distribución y uso del agua[2]. Si se señala que existe un problema con entregar derechos a privados “per se”, eso no es necesariamente lo que dice la evidencia, sino más bien la ideología. Más aún, de acuerdo a la legislación chilena estos derechos se pueden transar entre privados, lo que nos lleva al siguiente punto de críticas.

MERCADO DE DERECHOS DE AGUA

Muchos de los protagonistas que participan de la discusión pública sobre el agua, asocian que la existencia de un mercado de derechos de aprovechamiento se sustenta en la posibilidad de lucrar por parte de los usuarios (ver nota de CNN).

Cabe recordar que la existencia de un mercado radica en la necesidad de maximizar la eficiencia en la distribución de un recurso limitado como el agua[3]. El mercado por sí mismo no tiene consciencia de quién se beneficia o perjudica con las transacciones, por el contrario, los problemas asociados a la distribución ineficiente del recurso se pueden ligar directamente a los incentivos que priman en lo individuos que lo componen y que originan lo que se conoce como fallas de mercado.

Las fallas de mercado se producen en este ámbito cuando los derechos de propiedad no están debidamente especificados o cuando los usuarios que los poseen no asignan el recurso a aquellos usos que generan beneficios. En el caso chileno, la evidencia señala que el sistema ha sido exitoso en promover la inversión y la eficiencia en el uso del agua, aún cuando éste requiere mejoras en algunos aspectos relacionados con el acaparamiento de derechos y la falta de información en el sistema de transacciones[4]. A pesar de que algunos culpen al mercado de las falencias que se observan en el sistema, la evidencia nos dice que un sistema de naturaleza estatal tampoco será capaz de distribuir esos recursos de una manera más eficiente[5].

Si consideramos que el ministro de Obras Públicas, Alberto Undurraga, ha señalado que se limitará el ejercicio de los derechos en casos de sequía, disputas y especulación (ver nota de La Tercera), es conveniente recordar que lo único que genera el debilitamiento de los títulos de propiedad son incentivos para el uso no sustentable del agua y, en consecuencia, para el incremento de la ineficiencia del sistema. Entonces, exploremos las implicancias de estos tres casos (sequía, disputas y especulación) de modo de entender el contexto e identificar las posibles oportunidades de corrección del actual sistema de manejo.

SEQUÍAS Y DISPUTAS

Respecto de estos dos problemas, el ministro Undurraga señaló: “Suponiendo que el caudal sea insuficiente para satisfacer todos los derechos concedidos, se plantea priorizar el consumo humano y distribuir el resto a prorrata entre los distintos tenedores de derechos”. Estas declaraciones podrían afectar de manera artificial los derechos de propiedad de los usuarios establecidos, lo que incluye a los sectores agropecuario, industrial, minero y turístico, además del agua potable. Es más, dado que los cálculos con los que se asignaron los derechos en un principio sobreestimaron los caudales disponibles, este tipo de medidas terminará convirtiéndose en la regla y no en la excepción, generando un gran nivel de incertidumbre.

En este mismo contexto, cuando se argumenta que el agua es un derecho humano y su acceso debe ser garantizado por la Constitución (ver nota te Emol), cabe recordar que de acuerdo a los datos de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) la cobertura del servicio de agua potable en el sector urbano es de 99.9%, mientras que en el sector rural la cobertura alcanza 71%. La gran parte de ese 29% restante se ve determinado por las diferencias en infraestructura y tecnología aún existentes entre ambos sectores, y dado que los programas de incremento e inversión en infraestructura para zonas rurales ya existen y continúan operando, uno podría aventurarse a sugerir que la discusión para incluir nuevas definiciones en la Constitución es meramente redundante, ya que ella por sí misma no genera nueva infraestructura.

Llama la atención lo poco que se habla de programas que consideren la contribución de la comunidad científica de manera paralela al desarrollo de programas de adaptación a los caudales. También se echa de menos una discusión seria acerca de la calidad del agua que se distribuye y cómo éstas afectan las interacciones, por ejemplo, de los servicios sanitarios con el sector agropecuario. Ambos puntos son factores claves para la sustentabilidad ambiental del uso del agua. La causa de estas ausencias radica en que si se realiza esta discusión de manera seria, se requiere de una planificación que va más allá de los cuatro años que duran los gobiernos.

ESPECULACIÓN

Cuando se habla de especulación con el agua, ello refiere a la capacidad que tienen los usuarios de acumular derechos para su propio beneficio económico a través de transacciones entre privados. Esto es de especial sensibilidad pública cuando los derechos fueron inicialmente asignados de manera gratuita por el Estado y, en la actualidad, algunos de estos usuarios pueden obtener réditos, mientras otros con menos poder de negociación y adaptabilidad se ven duramente afectados por las variaciones en la disponibilidad del agua.

Este tema se ha discutido en el Congreso y en el 2005 se introdujo una penalización por el no uso de los derechos de agua, modificación que no pudo resolver el problema de la especulación por completo (ver estudio de la Cepal). A pesar de tener buenas intenciones, este mecanismo generó incentivos erróneos porque mientras el valor de la patente fuera menor que el precio de mercado, los usuarios no tenían ninguna razón para no especular con los derechos. Este efecto se ve acentuado con las sequías: a mayor escasez se incrementa aún más el valor por cada unidad de caudal. El resultado final es que aún existen usuarios (empresas y personas naturales) acumulando cantidades exorbitantes de derechos (ver reportaje de Capital) y recibiendo cuantiosas ganancias a partir de su venta (ver reportaje de CIPER).

Los expertos en general concuerdan en que el sistema de asignación del agua ha tenido beneficios significativos para la economía y que el camino está en la actualización (ver reportaje de Capital). Estas actualizaciones deberían ser el núcleo de la reforma, considerando la opinión de expertos que han estado trabajando por años en el tema y que, sin sorpresa, concuerdan en los puntos que se deben mejorar:

1) Acceso a la información de transacciones

2) Resolución de conflictos

3) Atribuciones y estructura de las entidades reguladoras

4) Fortalecimiento y financiamiento de las organizaciones de usuarios

En conjunto estas medidas permitirían mejorar el sistema de cobros por no uso –los que deberían estar en función de los precios actualizados de mercado– evitando la acumulación excesiva de derechos, además de incrementar el poder de negociación de los usuarios y, en teoría, la distribución eficiente del recurso. La ventaja de estas alternativas es que construyen sobre el actual sistema, controlando el alto grado de incertidumbre asociado a medidas más radicales y facilitando el camino hacia el manejo sustentable del agua.

En resumen, existe evidencia empírica de las ventajas y desventajas del actual modelo de gestión de los recursos hídricos. La aplicación de sistemas de mercado a la administración de recursos naturales está lejos de ser una panacea y requiere grados de intervención estatal para un funcionamiento que permita el beneficio de la sociedad como un todo. Es de esperar que la discusión de esta reforma sea vinculante y no derive sólo en la defensa de ideologías. Dada la transversalidad del uso del agua, las consecuencias económicas y sociales de esta reforma tendrán repercusiones significativas en el desarrollo sustentable de país.