La urgencia de una política industrial para Chile

La miopía estratégica, la ceguera social y los sesgos contra la innovación tecnológica que caracterizan a los mercados, explican porque los países de la OECD y los tigres asiáticos recurrieron a políticas industriales que tienen como propósito alentar la emergencia de nuevos sectores o clusters de alta tecnología y valor agregado, lo que en la práctica significa una transformación productiva. Su propósito es lograr una convergencia de productividad con los países desarrollados y, al mismo tiempo, reducir la brecha tecnológica que existe entre grandes y pequeñas empresas.

A eso se le denomina “política industrial” entendida en el sentido amplio del término, dado que no se limita a nuevas ramas del sector manufacturero (p. ej. equipos de generación de energía eólica o solar) sino que incluye, entre otros, a la industria del software (p. ej. Data Mining), a los servicios de ingeniería así como nuevos eslabonamientos intensivos en tecnología vinculados a los clusters de recursos naturales (p. ej. biotecnología minera).

Mientras que instituciones como el Banco Mundial discuten abiertamente sobre política industrial y el Presidente Barack Obama tiene un asesor especializado en esta materia, en Chile todavía hay economistas que fruncen el ceño y repiten las consabidas frases acerca de que ello sería “un retorno al pasado” y que violaría las “leyes del mercado”. Los chicago boys y sus epígonos polemizan abiertamente contra este tipo de política pública, aunque esconden que la practicaron durante la dictadura militar con el subsidio para el sector forestal (DFL 701) y el reintegro simplificado para exportaciones no tradicionales (ley 18.480) que movilizaron varios miles de millones de dólares para hacer emerger nuevos sectores productivos.

Este discurso ha calado hondo en Chile. No sólo se manifiesta en la derecha, sino que también influyó a una parte de los economistas de los gobiernos de la Concertación, frenando el despegue de la política industrial durante los años 90. A pesar de ello, entre los años 2000-2010 se logró un avance significativo en recursos para la ciencia e innovación que son componentes claves de la política industrial. Lamentablemente, este gobierno ha decidido desarmar los programas de innovación de Corfo que priorizaban el desarrollo de clusters estratégicos para Chile. Más aún, el Consejo de Innovación para la Competitividad (CNIC) informa que los recursos para ciencia, tecnología e innovación no crecieron entre el 2010-2013 y que el gobierno pretende hacer lo mismo con el presupuesto del 2014. Eso quiere decir, que su participación en el PIB estuvo cayendo año a año, cuando debió haber ocurrido lo contrario.

El gobierno actual ha impulsado una política equivocada. El resultado ha sido la pulverización de recursos, la descoordinación del sector público y la profundización de la fragmentación del pequeño sistema de innovación y aprendizaje que tiene Chile. Se ha retrocedido mientras otros países avanzan. Todo esto proviene del carácter conservador de la política económica del gobierno, que se resiste a la política industrial utilizando argumentos ideológicos.

Primero, no es efectivo que la teoría económica rechaza la política industrial. Por el contrario, entrega argumentos analíticos muy sólidos para evidenciar que los mercados tienen fallas intrínsecas que dificultan la innovación tecnológica avanzada y la emergencia de nuevos sectores.

Segundo, la insistencia en el uso de instrumentos de fomento “horizontales” que no explicitan prioridades, desconoce las fallas del mercado antes mencionadas. Pero lo más grave es que estos instrumentos terminan favoreciendo a algunos al tiempo que excluyen a otros. Por ejemplo, el incentivo tributario para I+D excluye a las pymes innovadoras. Los fondos tecnológicos con proyectos de bajo monto y corto plazo, excluyen programas que requieren tiempo para madurar como ocurre en biotecnología y otras tecnologías avanzadas.

Finalmente, algunos economistas todavía insisten en que la experiencia internacional demuestra un supuesto fracaso de la política industrial. Esta afirmación no tiene asidero, no sólo por la exitosa experiencia de Japón y los “tigres asiáticos”, sino también porque prácticamente todos los países de la OECD la han utilizado, aunque la nombran de diversos modos. En Alemania e Italia se habla de desarrollo regional o desarrollo territorial. En  Estados Unidos se prefiere decir políticas de ciencia, tecnología e innovación ¡Y vaya que promovieron sectores específicos! Por ejemplo, en los últimos 40 años el sector de semiconductores de Estados Unidos ha recibido subsidios equivalentes al 60% de sus gastos de I+D. Del mismo modo, estados como California apoyan activamente industrias que consideran fundamentales para su desarrollo.

El próximo gobierno debe desechar estos infundados argumentos y debe impulsar un esfuerzo estratégico para desarrollar una nueva política industrial orientada a más productividad, más innovación y más crecimiento sustentable. Para ello, requiere tres iniciativas básicas.

Primero, debe crear o consolidar capacidades institucionales a través de los siguientes mecanismos: usar la planificación estratégica participativa para identificar el sendero que Chile seguirá hasta el 2020 o 2030, mejorar sustantivamente la coordinación del sector público chileno así como dotar a las regiones de los instrumentos legales y financieros para promover su propia política de desarrollo. Y, no menos importante, debe promover una alianza entre los mundos de las universidades y las empresas, porque el conocimiento científico es indispensable para la innovación tecnológica avanzada.

Segundo, debe mantener instrumentos que se han probado eficientes, corregir los que evidencian fallas y desarmar los que no sirven. Al mismo tiempo debe impulsar nuevas iniciativas de gran escala. Una de las más importantes, es el impulso de la banca de desarrollo en Chile, donde la Corfo se especialice en la innovación y el BancoEstado en la pequeña empresa. No menos importante es impulsar una red nacional -de alcance municipal- de centros de desarrollo para la pequeña empresa, adaptando a Chile las exitosas experiencias de Estados Unidos y otros países.

Pero lo anterior no tendrá “dientes” si el gobierno no genera un consenso en torno a qué sectores o clusters estratégicos desarrollará el país. En este sentido, destaco tres ejemplos.

La gran minería es un espacio crucial de política industrial, porque desde allí se puede impulsar las Energía Renovables No Convencionales (ERNC), la robótica, la biotecnología, la nanotecnología, los nuevos materiales y las TIC combinando la investigación científica con la innovación tecnológica. La Corfo ha tenido una experiencia exitosa en este campo, pero el principal instrumento es Codelco, empresa que debe recuperar su inversión en I+D de alta tecnología trabajando conjuntamente con empresas tecnológicas y universidades. Así lo hace de manera exitosa Petrobras de Brasil.

Hay consenso en que Chile debe desarrollar las ERNC, así como el uso eficiente de la energía. Para ello no basta con una regulación eficiente, que por cierto puede ser mejorada. Se requiere también una política industrial activa y de largo aliento, que debe articular a universidades y empresas de diversos sectores, los que van desde materiales de construcción, industrias metalmecánicas, industrias TIC hasta servicios de diseño ingenieril y otros.

Hay también consenso en que Chile debe priorizar el desarrollo de servicios orientados al bienestar de las personas. Está probado que las tecnologías eficientes pueden mejorar la calidad y al mismo tiempo abaratar los costos de los servicios de salud y educación. Ejemplos de ello son la detección temprana de la marea roja o la disponibilidad de agua potable en poblaciones o zonas apartadas. Por ello, es importante hacer converger la política industrial con las políticas sociales.

Estos tres sectores combinan gran potencial de crecimiento con innovación tecnológica avanzada, factible de ser hecha en Chile. Hay otros que cumplen con estos mismos criterios y que debieran ser considerados por el Consejo de Innovación a la hora de revisar la estrategia para el ciclo 2014-2026. Sin embargo, este nuevo ejercicio debe tener más participación que en el pasado. Debe contar con más actores que los científicos, la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) y el gobierno. Es crucial que al menos participen las regiones, la pequeña empresa y las industrias creativas, que constituyen actores de gran relevancia para Chile. Al mismo tiempo, es conveniente cambiar el nombre del CNIC a otro que explicite que la innovación también sirve para el bienestar y la sustentabilidad.

Chile requiere de un nuevo acuerdo histórico que debe basarse en tres grandes pilares. Primero, las reformas constitucionales y legislativas que otorguen más poder a los ciudadanos, a los trabajadores, a los consumidores, a la pequeña empresa y a las regiones. Segundo, el desarrollo de una nueva generación de políticas sociales universales, que sustituyan la primacía de la provisión privada de servicios sociales basados en el cofinanciamiento y el lucro, por el protagonismo de la provisión de servicios sociales basados en los sectores público y privado sin fines de lucro.

Pero no habrá democracia y bienestar sostenibles al largo plazo en nuestro país, si no se impulsa una estrategia de desarrollo y una política industrial para un crecimiento sustentable e inclusivo, reduciendo las brechas de productividad de Chile con los países avanzados, de las Pymes respecto a las grandes empresas, así como entre Santiago y el resto de las regiones. Este es el tercer pilar del acuerdo histórico que nuestro país requiere.