Notas sobre las propuestas de Bachelet en educación: Preguntas sin responder

Respondiendo a la campaña para las primarias presidenciales, la candidata Michelle Bachelet ha dado a conocer algunas propuestas de Educación. Pese a que no existe aún un documento consolidado que permita analizar pormenorizadamente sus ideas en esta materia, lo que ha anunciado en sus discursos y apariciones en la prensa y en debates, muestran un derrotero que es necesario abordar. Para ese efecto usaremos fundamentalmente la presentación de la propuesta hecha el día 7 de junio, que representa el abordaje más global que ha realizado esa candidatura respecto a la cuestión educacional hasta la fecha.

EDUCACIÓN PREESCOLAR

Entre las “áreas” en las que la candidata enfatiza está la Educación Preescolar. Su propuesta es mejorar la cobertura y la calidad. Sin embargo, pese a la importancia que le da a este tema, no menciona siquiera cómo mejorará las condiciones de los educadores de párvulos, asunto clave para cualquier mejoría (Young (2002), UNESCO (2004, 2007, 2010) y la OCDE (2006 y 2012)). Actualmente, las condiciones de estos profesionales distan mucho de ser acordes a la importancia que se le asigna a este nivel educativo en el discurso. Según declaración pública de mayo del presente año, la Organización Mundial para la Educación Preescolar (http://www.omep.cl/) reconoce como parte de los problemas la baja remuneración de la profesión, el poco incentivo para contratar apoyo técnico para las educadoras de párvulos o la infraestructura en la que trabajan, entre otros aspectos (por ejemplo, el recién publicado DFL 115 elimina la obligatoriedad de contratar auxiliares de aseo en los jardines, labor que, en los hechos, recaería en los propios educadores, sin que se traduzca en sus remuneraciones). Ni en la presentación de la candidata sobre la cual se basa este artículo ni en ninguna de sus diferentes apariciones en prensa ni documentos presentes en su sitio oficial, se visualizan propuestas en esta dirección.

Otro aspecto no mencionado dice relación con la regulación y las políticas de fiscalización. La Educación Parvularia está aún más desregulada que la Educación Escolar y Superior. Actualmente, poco más de 30 mil niños se educan en establecimientos empadronados por la JUNJI (que son de propiedad privada), mientras que cerca de 200 mil lo hacen en jardines infantiles privados, sin empadronamiento, que no pueden ser multados ni clausurados por esta institución. Además, la Ley General de Educación confirió la labor de fiscalización a los niveles primero y segundo de transición (pre-kínder y kínder) a la Superintendencia de Educación Escolar, que no cuenta con los profesionales idóneos para dicha labor.

La candidata también propuso un “sistema de acreditación de salas cunas y jardines” y fijar “estándares más exigentes” para los establecimientos, sin que quede claro si se trata de un sistema de acreditación como el que ha funcionado en la Educación Superior (ver análisis hecho por CEFECH a este respecto en CIPER) y que tantos problemas ha ocasionado al ser, básicamente, un sistema “ex post”, es decir, que interviene frente a instituciones ya creadas y no para impedir la proliferación indiscriminada y con muy bajos requisitos de instituciones educativas. Es decir, un sistema que interviene cuando ya la mayor parte del daño está hecho y que, por tanto, no se hace cargo de la profunda desigualdad existente en la calidad de las prestaciones educativas.

Actualmente, está en trámite legislativo un proyecto que crea la “autorización de funcionamiento de jardines infantiles” y que representa un avance para comenzar a regular el sector. Sin embargo, adolece de múltiples falencias. Entre ellas, el hecho de que no establece requisitos mínimos para trabajar en un jardín como técnico o educador de párvulos (estudios mínimos, test psicológico, etc.).

Y quizás lo más grave es que en lugar de crear una agencia estatal para estos efectos (como curiosamente sí lo hace el proyecto de Acreditación para Educación Superior, que caracterizamos en columna en CIPER el pasado 10 de Abril), el proyecto establece como posibles certificadores para el reconocimiento oficial del Ministerio de Educación a agencias privadas, cuestión que se presta para conflictos de interés y, por tanto, para flexibilización de requisitos, cohecho y un sistema que constituya un negocio, tal como lo denunció CIPER a fines del año pasado respecto a la famosa CNA en Educación Superior, y tal como poco después lo evidenciaron las lamentables imágenes de autoridades universitarias desfilando por tribunales.

No es claro -y sólo cabe plantearlo a modo de pregunta- si la propuesta involucra avanzar con este proyecto tal cual o se plantea un proyecto nuevo.

EDUCACION ESCOLAR

Lo público y lo subvencionado. ¿Cómo se “fortalece la educación pública”?

La candidata ha remarcado con fuerza dos grandes pilares en educación escolar: “fin al lucro y al financiamiento compartido” y “fortalecimiento de la educación pública”. Un solo vistazo al comportamiento de la coalición que la sustenta arroja múltiples dudas de la viabilidad política real de este tipo de planteamientos: las reiteradas críticas a este tipo de propuestas de parte de actores como Mariana Aylwin, Sergio Bitar o José Joaquín Brunner; la actuación de alcaldes concertacionistas que han cerrado liceos públicos (como en La Cisterna) y una numerosa lista de militantes partícipes del negocio educativo en colegios y universidades.

Sin embargo, a efectos de lo que compete a este artículo, que es un análisis estrictamente programático, incluso dentro de ese orden de cosas el planteamiento de Bachelet genera dudas. En particular, porque a pesar del rimbombante titular “fin al lucro”, lo que se plantea más bien es fin al lucro con recursos públicos (“no queremos que con los recursos públicos se hagan negocios privados”).

Fin al lucro efectivo y fin al lucro con recursos públicos son cuestiones distintas y no es pertinente tratarlas como si fuesen lo mismo. Mientras un fin efectivo al lucro significaría que ningún establecimiento pueda tener lógicas como las que tenía la Universidad del Mar o las de colegios que no permiten tirar la cadena de sus baños para ahorrar gastos en agua, hablar de fin al lucro con fondos públicos constituye algo mucho más acotado, orientado más bien a cuidar un poco mejor el uso de los recursos del Estado (“que cada peso se gaste en calidad”). Se trata de un ajuste dentro de la misma lógica imperante y no de una transformación de dicha lógica, que ha estado en el corazón de las demandas del movimiento social por la educación.

En lo que respecta al “fortalecimiento de la educación pública”, hasta ahora solo ha anunciado de manera genérica el desarrollo de un “plan inmediato para el fortalecimiento”, sin aclarar cómo se materializa en los hechos. Por lo pronto, la candidata no ha dicho una sola palabra de algo clave para fortalecer la educación pública: la desmunicipalización, cuestión que ha sido central en el planteamiento del movimiento en general y muy especialmente de los estudiantes secundarios.

Tampoco se la ha oído plantear aumentos sustantivos en la inversión en establecimientos públicos, ni la creación de nuevas instituciones educativas. La única inversión fuerte que se anuncia es un incremento en las subvenciones escolares, cuestión que, en la práctica, constituye una medida compensatoria al sector particular-subvencionado, una suerte de “suma cero” ante los efectos que el fin al lucro y el financiamiento compartido puedan tener para este sector.

Persiste entonces la pregunta acerca de cómo se fortalece la educación pública en estos términos, considerando que en la actualidad el sector particular-subvencionado está compuesto en más de un 75% por establecimientos con fines de lucro (ver “El impacto de la elección de escuelas y la política pública contra la segregación: evidencia para Chile”, presentación de Gregory Elacqua, 2010) y que la evidencia indica que contribuye sustantivamente a aumentar la segregación del sistema educativo (Dante Contreras et al., 2011).

La pregunta se acrecienta al constatar que no se propone tampoco como horizonte la construcción de un sistema hegemónicamente público y que esto tenga correlato en la composición de la matrícula de un sector público hasta hoy altamente castigado. Según datos del Mineduc (extraídos de su base de datos pública) desde 1990 la matrícula en el sector municipal ha pasado de un 78% a un 39%, mientras la educación particular-subvencionada ha subido explosivamente del 32% al 51%. Idéntica es la tendencia al considerar el período desde 2006 hasta hoy: la baja del sector municipal (de 47% a 39%) y el alza del sector subvencionado (45% a 51%). El desplazamiento ha sido activamente promovido desde la política pública, aún cuando la evidencia empírica en general (a modo de ejemplo consultar Dante Contreras et al., 2011) refleja que no existen mayores diferencias en resultados en uno u otro sector, e incluso en igualdad de contextos muchas veces la educación pública se logra imponer.

Finalmente, en la línea de combatir la segregación del sistema escolar, sorprende no encontrar ninguna propuesta en materia de selección en los establecimientos educacionales. La Ley General de Educación (LGE) del año 2008, vigente desde que fuera anunciada con bombos y platillos y brazos al cielo en el salón Montt-Varas de La Moneda, prohibió hasta 6° básico la selección académica o por antecedentes socioeconómicos de los padres en todas las escuelas que reciban financiamiento del Estado. Sin embargo, además de ser una prohibición muy restrictiva (¿por qué sólo hasta 6° básico?), esta ni siquiera se cumple de manera efectiva, constituyendo en la práctica poco más que letra muerta (“Otra ilegalidad educativa tolerada”, M. Waissbluth, La Tercera, 15 de mayo de 2013).

“Incentivos al profesorado”: La zanahoria y el garrote.

La candidata ha planteado “mayores incentivos económicos” a los profesores. Sin embargo, no presenta mayores antecedentes acerca del carácter de estos incentivos. Estos pueden ser de dos tipos: aumentos generalizados de salario a la labor docente, o los llamados “pagos por mérito” ya sea individuales o a nivel de colegio (o ambos coexistiendo). La implementación del Sistema Nacional de Evaluación Docente (SNED) desde el año 2003 representa un caso paradigmático de este segundo tipo de incentivos.

El modelo que ha predominado largamente hasta la fecha en Chile ha sido indudablemente el segundo. Además del ejemplo del SNED, nada más en el verano del año 2011 (antes de las movilizaciones sociales que han remecido Chile) fue aprobada la Ley Nº 20.501 de “Calidad y Equidad de la Educación” que establece una “evaluación adicional” a los docentes, un nuevo sistema de premios y castigos. La nueva normativa le otorga amplias facultades a los sostenedores, principalmente en lo que concierne a contratación y despido de profesores y directores (hasta un 5% anual de profesores), precarizando y haciendo más inestable la labor docente y promoviendo una lógica de competencia dentro de los establecimientos por obtener logros para subir sueldos, todo lo cual atenta contra la colaboración y el trabajo en equipo al interior de las comunidades educativas.

En un sentido similar está el proyecto de ley que establece el “sistema de promoción y desarrollo profesional docente” (Boletín 8189-04), que ya ha sido duramente criticado por el profesorado en tanto obliga a competir duramente entre docentes y baja relativamente los sueldos (pueden llegar a ganar más, pero a un plazo aproximado de no menos de cinco años). Concretamente, el proyecto establece una nueva carrera docente obligatoria para profesores que ingresen a los establecimientos municipalizados, estructurada a partir de un sistema de “tramos” de remuneraciones relativas a través de evaluaciones periódicas obligatorias.

En definitiva, no es claro en el documento si la apuesta programática de la candidata sería continuar en un modelo de incentivos competitivos entre docentes o avanzar en una dignificación salarial universal a las pedagogías. Y el escenario que existe actualmente es de una primacía significativa de lo primero. A lo anterior además, se suma la extraña omisión hasta ahora -en su discurso y sus apariciones en prensa- de la formación de profesores: hasta la fecha la candidata no ha formulado ninguna propuesta en materia de carreras de pedagogía ni ha aparecido mención alguna a este respecto en el paquete de medidas anunciado en Educación.

Finalmente, cabe también señalar que la propuesta de la candidata considera la idea de disminuir el número de alumnos por sala, necesidad imperiosa reconocida como tal por diversos actores de todo el espectro en aras de la calidad de la enseñanza. Sin embargo, considerando lo dicho en el apartado anterior, es razonable plantearse la pregunta acerca de cómo se expresaría esta disminución. ¿Será a través de una apuesta decidida por la creación de nuevos establecimientos públicos? ¿O será a través simplemente de su reposicionamiento en establecimientos subvencionados? La duda persiste, pero los contenidos expuestos anteriormente permiten inferir lo segundo.

EDUCACION SUPERIOR

Acreditación: Cree su universidad sin mayor esfuerzo.

Una de las primeras interrogantes sin responder dice relación con el sistema de acreditación. ¿Se tratará de un sistema ex ante, que establezca requisitos claros a la creación de instituciones educativas? ¿O se mantendrá la lógica imperante desde 1981, de proliferación indiscriminada de instituciones, en la cual la acreditación es un mero mecanismo de regulación ex post, que no se hace cargo de un sistema profundamente segmentado en cuanto a la calidad de las prestaciones educativas? Por el momento es una incógnita, en tanto la candidata se limitó a hablar de un “sistema único, obligatorio y con estándares de nivel internacional”.

En el mismo sentido, llama también la atención que no existan planteamientos acerca de qué hacer con casos como el ocurrido en la Universidad del Mar. El proyecto de acreditación del gobierno, únicamente por un sempiterno y anquilosado prejuicio anti-estatal, no incorporaba ningún tipo de figura como un administrador provisional que continuara el giro de las instituciones y tuviese potestad para reubicar estudiantes, convalidar ramos, cancelar pagarés, etc. En los anuncios de Bachelet, hasta ahora, no se aprecian señales claras de superar este ideologismo anti-Estado que ha dominado las políticas públicas en Chile en las últimas décadas.

Financiamiento: ¿Autonomía o subordinación?

En materia de financiamiento, se plantea un “trato preferente con las universidades de propiedad del Estado”, el cual se manifiesta a través de “medidas concretas para el financiamiento directo de las instituciones, fundamentalmente para actividades de interés público e investigación”.  Cabe esperar mayores precisiones acerca de qué es lo que se entenderá por “interés público”. Las señales entregadas en años anteriores permiten alimentar algunas aprensiones.

En particular, el hecho de concebir los fondos vinculados directamente a actividades específicas resulta coherente con la lógica de financiamiento “por desempeño” que comenzó a ser impulsada en el anterior gobierno de Bachelet. Es decir, una modalidad de acceso a recursos a través de mecanismos competitivos en torno a criterios que responden a una necesaria vinculación con la empresa privada, que redefina a las instituciones de Educación Superior como meros apoyos técnicos de la ganancia (en términos de la orientación de su investigación y formación de “capital humano”).

Un financiamiento de estas características resulta antagónico con principios que resultan fundacionales de la idea misma de universidad pública: independencia académica, autonomía y, por lo tanto, libertad para observar los problemas de la totalidad. La proliferación de mecanismos de financiamiento por desempeño se contrapone a los fondos basales de libre disposición que debiese disponer una institución pública, de modo de asegurar su autonomía para realizar su carácter público entendido como propiedad social, sin que su investigación y su vocación pública deban quedar subordinadas a los criterios fijados por el poder de turno.

¿Estamos entonces ante un fortalecimiento de la educación pública a través de su autonomía? ¿O más bien estamos ante la proliferación de un mecanismo por desempeño, principalmente orientado a instituciones estatales, pero que en los hechos hace mella en la autonomía de estas? Son preguntas que cabe responder.

¿Gratuidad para quién?

Probablemente el aspecto que lejos ha tenido mayor resonancia mediática de la batería de propuestas planteadas por la candidata sea la cobertura de gratuidad al 70% en el período de gobierno y el horizonte de gratuidad universal a seis años plazo. Sin embargo, pensar la idea de “educación gratuita” más allá de la consigna implica también hacerse dos preguntas inseparables: quién paga la gratuidad y quién cobra los beneficios de dicha gratuidad.

Respecto de lo primero cabe esperar mayor claridad acerca de los anuncios que realice en materia tributaria (por ahora aún más crípticos que los correspondientes a Educación). No obstante, en el documento esboza cifras de entre un 1,5% y 2% del PIB para toda la reforma educacional, cifras que distan de alterar sustantivamente la realidad de un país en que el gasto privado en Educación es de los más altos de la OCDE y muy por sobre el promedio de esta agrupación de países.

Sin embargo, cabe concentrarse sobre todo en quién “cobra” con esta gratuidad. Un dueño de universidad, instituto profesional o centro de formación técnica puede considerarse ampliamente satisfecho con una propuesta de estas características, pues el Estado se encargará de garantizar su flujo mensual, evitándose así vivir la incertidumbre de que un estudiante pueda decidir dejar de pagar o desertar. Incluso si se tratase de una institución que no responda a estándares mínimos de calidad (al no existir una acreditación ex ante) y que posiblemente lucre.

La educación gratuita es fundamental, pero en ningún caso de manera aislada. Sin alteraciones profundas en la estructura de propiedad en la Educación, sin un fin efectivo al lucro que propicie dichas alteraciones y la reinversión de recursos en el proceso educativo, se trataría de una situación muy similar a la que existe actualmente, pero con un flujo de ingresos asegurado por el Estado.

La gratuidad juega un rol crucial en el acceso al derecho a la Educación. Pero no es suficiente para la plena realización de este derecho. No puede concebirse de manera separada a la persecución de un Proyecto Nacional de Educación, hegemónicamente público en su composición, su orientación y su función hacia los estudiantes y hacia la sociedad.

Dentro de lo anterior, aspectos como el sistema de acceso a la Educación Superior (más allá de la proliferación de experiencias focalizadas, tipo propedéuticos o cupos de equidad), la forma de gobierno interno o la cuota de profesionales necesarios en áreas de interés público (donde familias invierten tiempo en carreras que no tienen campo laboral o están saturadas), se vuelven temas centrales para entender que el sistema de Educación debe verse como uno integrado que responda a una idea país. Todos aspectos que en el discurso de la candidata, arrojan por ahora más dudas que certezas.