Damnificados de Villa Canadá: Un caso ejemplar de los graves problemas de la reconstrucción tras el 27/F

La Villa Canadá, ubicada en la comuna de Ñuñoa, fue uno de los conjuntos habitacionales seriamente dañados por el terremoto del 27/F, dejando a 88 familias afectadas y con la angustia de no saber el destino habitacional que les esperaba. Poco después del terremoto, se declaró la inhabitabilidad de dichos departamentos. Algunos vecinos fueron expropiados, ya que contaban con otra vivienda. Sin embargo, la tarea de demolición se efectuó sin esperar que todos los afectados tuvieran su decreto expropiatorio y sin siquiera haber consignado el dinero en tribunales. Todo esto configura una situación de desamparo e indefensión, ya que quienes no estén de acuerdo con el monto consignado por expropiación, no pueden objetar esa suma durante el proceso legal correspondiente debido a que no están en condiciones de probar el valor del departamento, simplemente porque éste ya no existe.

El resto de los vecinos fueron beneficiados con un subsidio de reconstrucción del Fondo Solidario de Vivienda del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), que se acoge al plan del gobierno “Chile unido reconstruye mejor”. Este subsidio es válido para financiar una vivienda situada en el mismo lugar del anterior edificio y que, en teoría, implica la adquisición de una vivienda nueva y de mejor calidad. En relación a este último grupo de vecinos, a continuación analizaremos la situación y avance actual de su proceso de reconstrucción.

Como primer antecedente, el 2011, recién a un año del terremoto, se decidió que los edificios de la Villa Canadá serían demolidos y no reparados. En diciembre del 2012 se hizo efectiva la demolición y recién en abril de este año comenzó a ejecutarse el proyecto propiamente tal, es decir, transcurridos tres años desde el terremoto.

La promesa era que las nuevas viviendas serían mejores que las antiguas y que cumplirían con un estándar antisísmico. Sin embargo, el mes pasado los vecinos recibieron una desagradable sorpresa: el proyecto que se pretende ejecutar no contempla la construcción de viviendas semejantes a las anteriores, sino de muy inferior calidad. En primer lugar, los departamentos serán de menor tamaño y con un equipamiento precario, por lo que los vecinos han tenido que luchar por las instalaciones de ventanas, puertas, piso y luces en los pasillos comunes. Así, lo proyectado no se ajusta a lo comprometido en las tratativas iniciales. Este cambio negativo en las condiciones se explica por la reducción de las partidas presupuestarias que efectuó el Serviu con la nueva empresa a cargo de ejecutar el proyecto. En definitiva, los puntos afectados son: puertas y ventanas, revestimiento de muros, áreas verdes y piso (que solo será de radier).

Las modificaciones al proyecto original -que sí satisfacía a los vecinos- se debieron al cambio de la empresa constructora (la primera se declaró en quiebra), lo que obligó a cambiar los presupuestos para que el proyecto fuera viable y atractivo económicamente. Así, se estima que las viviendas estarán listas para ser entregadas en abril del 2014.

Otra explicación que se ha dado a los vecinos para justificar el cambio en las partidas presupuestarias se refiere a la calidad del suelo. Al respecto, se ha señalado por parte de la constructora que por el tipo de suelo se requiere el uso de más cemento, costo que deberá compensarse eliminando partidas que corresponderían a las terminaciones, como puertas y ventanas. Cabe entonces preguntarse si es legítimo que los vecinos asuman un costo no contemplado inicialmente y que se debió, simplemente, a una deficiente evaluación de los terrenos sobre los que se iba a construir. Así, en sus negociaciones con la constructora los vecinos intentan obtener viviendas que estén lo más terminadas posibles, ya que ninguno de ellos cuenta con dinero suficiente para pagar puertas, ventanas y demás elementos suficientes para “completar” sus viviendas.

Recordemos: estamos ante una serie de familias que llevan más de tres años sin solución habitacional, que han debido recurrir al arriendo de nuevas viviendas o, en ocasiones, a convertirse en “allegados” en casas de parientes por la falta de recursos. Además, se trata de familias compuestas principalmente por personas de la tercera edad, las que sólo viven de sus pensiones.

Por otro lado, este proceso de reconstrucción no ha estado exento de situaciones que resultan del todo incomprensibles e injustas, como, por ejemplo, el caso de vecinos a quienes les sigue llegando el cobro de cuentas por servicios básicos como luz y agua. Esto, a pesar de que las autoridades habían informado que las deudas serian condonadas porque los departamentos fueron declarados inhabitables. Ante esta situación, algunos vecinos han decidido iniciar acciones legales, pues consideran una burla que se les cobre por departamentos que fueron demolidos y que, antes de eso, no fueron habitados por tres años.

Si bien para algunos puede resultar trivial que las viviendas tengan o no terminaciones, el hecho es que, en el caso de Villa Canadá, el plan ha sido efectuado con serias deficiencias en cuanto a los canales de información, ya que hasta el año pasado muchos vecinos no tenían certeza ni siquiera del cronograma de su proceso de reconstrucción. Así, los vecinos desconocían fechas tan transcendentes como las de la demolición, el inicio de actividades y la entrega de las viviendas. Además del desconocimiento del cronograma del proyecto y del estado de tramitación de éste, a los vecinos les afectaba la falta de canales de información válidos y confiables por parte de los funcionarios de Serviu, elemento agravado por la ambigüedad en las reuniones con los encargados de ejecución del proyecto.

Una encuesta aplicada por el programa Derecho Piensa en Chile, de la Universidad de Chile, y que tiene como fin la asistencia jurídica a damnificados por el terremoto del 27/F, arrojó interesantes resultados que dan cuenta de las deficiencias que han sido descritas en esta presentación. Dicha encuesta fue aplicada a 20 damnificados de la Villa Canadá, beneficiados con el subsidio de reconstrucción y cuyas edades fluctúan entre los 30 y 80 años. La mayoría declaró que en estos tres años había asistido a solo dos reuniones con el Serviu, mientras que solo una persona señaló haber ido a ocho. Además, la mayoría declaró que el tipo de contacto con los funcionarios del Serviu ha sido en reuniones grupales y que la información que se les daba no era del todo satisfactoria para conocer el avance del proceso. También, la mayoría declaró haber acudido a otras instituciones en busca de apoyo, principalmente la municipalidad.

Otro aspecto relevante de la encuesta es que la mayoría de los encuestados dice no haber recibido ningún tipo de respaldo (escrito o por algún otro medio) de la información de las reuniones o comunicaciones con los encargados de Serviu. Asimismo, señalan que tuvieron que entregar una serie de documentos a las autoridades y desembolsar dinero por cuenta propia en la gestión de trámites de reconstrucción. De esta forma, si bien el universo de la encuesta es pequeño, da una idea de la calidad de la implementación del plan de reconstrucción en la Villa Canadá. Así, descrita en términos generales la situación de los vecinos, a continuación analizaremos los detalles formales del plan de reconstrucción del gobierno.

“CHILE UNIDO RECONSTRUYE MEJOR” EN VILLA CANADÁ

El plan de reconstrucción del gobierno “Chile unido reconstruye mejor” contempla diferentes tipos de problemas en vivienda y para cada uno de ellos ofrece una solución habitacional. Así, distingue siete tipos de problemas habitacionales generados por el terremoto y tsunami del 27/F:

1. Familias que vivían en casas Serviu y que fueron destruidas o dañadas.

2. Familias en condiciones de extrema vulnerabilidad social que quedaron sin vivienda, las que vivían de allegadas en viviendas destruidas, habitaban viviendas destruidas sin tener título de dominio sobre la propiedad o vivían en zonas de riesgo.

3. Familias propietarias de una única vivienda en ciudades o pueblos costeros destruidos por el tsunami.

4. Familias propietarias de viviendas en sectores rurales o urbanos que resultaron destruidos o seriamente dañados (en especial viviendas de adobe).

5- Familias propietarias de viviendas en zonas típicas o de interés patrimonial que resultaron gravemente dañadas.

6- Familias registradas como damnificadas no beneficiadas de seguro de sismos, con capacidad de endeudamiento y con viviendas destruidas o dañadas severamente.

7- Familias de escasos ingresos con daños en sus viviendas que pueden ser reparados.

Como puede apreciarse, el espectro de problemas en que el Minvu debía intervenir era extremadamente amplio: desde viviendas construidas por el Estado a casas particulares de personas con capacidad de endeudamiento; diferenciando entre propietarios, allegados y arrendatarios; teniendo en cuenta el nivel socioeconómico de las personas, la ubicación de las viviendas afectadas (zona costera, rural, etc.), y distinguiendo entre casas reparables y aquellas que debían ser reconstruidas.

Para cada problema se asignó un tipo de subsidio como solución habitacional. Así, para la construcción de viviendas (en sitio residente o nuevo) se utilizaron los subsidios del Fondo Solidario de la Vivienda; a las familias que tenían capacidad de endeudamiento se las benefició con los subsidios del Decreto Supremo Nº 40; finalmente, para la reparación de viviendas, se aplicó el Programa de Protección de Patrimonio Familiar (PPPF).

De manera expresa el gobierno señaló que no crearía subsidios nuevos, puesto que se estimó más prudente aplicar una “innovación responsable” al respecto. Es decir, prefirió no experimentar y ajustar los programas de subsidio ya existentes, los cuales habían sido utilizados y probados con anterioridad. De esta forma, se implementaron modificaciones de procedimiento en los programas de subsidio habitacionales con el objeto de facilitar la postulación y agilizar la ejecución de las obras. Por ejemplo, se creó un sistema express de regularización de la vivienda, se permitió postular a los subsidios con el trámite de regularización pendiente, no se exigió que los proyectos de construcción estuvieran previamente aprobados para otorgar el subsidio, etc. Asimismo, de forma explícita el gobierno determinó que no se darían subsidios para la autoconstrucción de viviendas, sino sólo para la autorreparación (PPPF), de manera que las familias debían obligatoriamente ajustarse al diseño y a la forma de construcción determinada por el Minvu.

En lo concerniente a la Villa Canadá, por ser un condominio construido por el Estado, el gobierno asumió la reconstrucción completa del conjunto de departamentos (el gobierno benefició al 100% de los conjuntos habitacionales del Serviu, o de las instituciones que lo antecedieron, con subsidios de reconstrucción). Así, como se señaló con anterioridad, se determinó que los vecinos que fueran propietarios de otra vivienda serían expropiados y aquellos que solo tenían el departamento dañado serían beneficiados con la reconstrucción. Puesto que los departamentos de Villa Canadá habían sido declarados inhabitables, se resolvió que serían reconstruidos totalmente por medio de un Fondo Solidario de la Vivienda.

Hasta ese momento, todo parecía razonable. Sin embargo, la serie de problemas observados en la Villa Canadá hacieron del proceso un “martirio” para los vecinos afectados. Carencia de información, poca transparencia en el proceso administrativo, descoordinaciones al interior del propio Serviu, falta de documentación oficial que garantice a los vecinos la ejecución del plan de reconstrucción en su villa y denuncias de maltrato por parte de los funcionarios del Serviu a los vecinos, han sido factores constantes del proceso de reconstrucción en la Villa Canadá.

Para la obtención de los subsidios habitacionales, el Serviu exigió a los vecinos la firma de un contrato de transacción, donde los primeros le cedían al Serviu la propiedad de sus departamentos dañados y renunciaban a cualquier acción legal en contra del Estado por los daños del terremoto. Por su parte, el Serviu se obligaba a la entrega de un subsidio habitacional por 850 UF. Sin embargo, dicho contrato no especificaba la fecha en que dicho subsidio sería entregado, el proyecto que se ejecutaría con dichos montos ni el lugar dónde el eventual proyecto se realizaría. Asimismo, es discutible que el Serviu pueda obligarse a entregar un subsidio habitacional, puesto que la concesión de subsidios es un acto administrativo complejo que no depende de la discreción y única voluntad del Serviu. Algunos vecinos no entendieron lo que firmaron, otros estaban asustados de entregar su casa (aun cuando ya no podían vivir allí puesto que los departamentos estaban declarados inhabitables), pero firmaron ya que sentían que no tenían otra opción. ¿Es aceptable que el Estado condicione la entrega de un subsidio de reconstrucción a la renuncia de acciones legales por parte del supuesto beneficiado? ¿Es válido un contrato firmado bajo esas circunstancias de presión?

En condiciones regulares, los beneficiados con Fondos Solidarios de la Vivienda no deben firmar transacciones con el Estado para obtener un subsidio. Sin embargo, en el caso de los propietarios damnificados de condominios sociales, ese trámite se hizo necesario. En efecto, el Fondo Solidario de Vivienda no fue diseñado para hacer construcciones en terrenos de copropiedades y la solución que se buscó en este caso es que los vecinos hicieran entrega de sus derechos en la propiedad para que se les devolviera con la construcción ya realizada. Sin embargo, no sólo la validez legal de este método es cuestionable, sino que además da muy pocas certezas a los vecinos, quienes no saben qué se construirá, dónde y con qué calidad.

Los proyectos de reconstrucción de condominios sociales han sido un problema grave y angustiante. De manera regular, para obtener un Fondo Solidario de Vivienda los proyectos de construcción deben ser aprobados previamente por la autoridad. Así, solo pueden postular las personas que tengan un proyecto de construcción incluido en el Banco de Proyectos del Minvu. En el caso de los damnificados, se decidió beneficiarlos con un subsidio por el solo hecho de ser damnificados, de manera que se distribuían subsidios sin existir proyectos de construcción. Respecto de los damnificados que fueran propietarios únicos de un terreno, la situación se resolvió mediante los “Proyectos Tipos”, es decir un conjunto de cuatro proyectos de construcción de vivienda diseñados para beneficiar a una familia y para construirse en un terreno de propiedad única. Así, de manera novedosa, las familias podían elegir el proyecto que más se ajustaba a sus necesidades. Sin embargo, en el caso de los condominios sociales no era posible hacer “Proyectos Tipos” que estandarizaran la oferta, ya que los terrenos son diferentes, la cantidad de las familias varía y existen una serie de particularidades técnicas que no permiten unificar.

Por otro lado, en situaciones normales, las personas que consiguen un subsidio obtienen un certificado luego de que el Diario Oficial publica las listas de beneficiados. La construcción de la obra debe empezar, por lo general, dentro de los 60 días siguientes a la entrega de ese certificado (lo cual es viable ya que, en el proceso regular, los proyectos de construcción ya están aprobados e incluidos en el Banco de Proyectos). En el caso de los damnificados de la Villa Canadá, no existía claridad sobre el proyecto y tampoco se ha entregado un certificado de subsidio, por lo que las familias han vivido estos tres últimos años en la incertidumbre.

Después de muchas insistencias, la Entidad de Gestión Inmobiliaria y Social (EGIS) hizo entrega del proyecto de construcción y ahora los vecinos deben seguir de cerca un proceso muy complejo. Los pagos a la constructora con cargo a los subsidios se hacen de manera parcializada, en la medida que los avances de la obra sean aprobados por el Comité de Vecinos, la EGIS y los revisores técnicos del Serviu. De esta manera, los vecinos tienen la facultad de participar en el proceso y el éxito de esa participación depende de la comprensión que tengan de temas técnicos de construcción, su organización vecinal y sus facultades de negociación.

PARTICIPACION CIUDADANA: UNO DE LOS PROBLEMAS

Desde noviembre hemos acompañado a los vecinos de la Villa Canadá y, a partir de nuestras observaciones, podemos señalar cuáles son las debilidades y potencialidades de este tipo de procesos de reconstrucción. En este caso, el Comité de Damnificados tiene un rol esencial: es quien toma la dirección en la gestión y asume una gran carga de deberes en materia de información. Pese a los grandes esfuerzos que realizan sus miembros, la capacidad humana y económica es sumamente limitada. Muchos son personas de tercera edad o trabajadores que tienen poco tiempo para asumir funciones de coordinación, otros se encuentran repartidos por Santiago como allegados en casas de familiares y prontamente se ven sobrepasados por la carga de trámites y la dificultad de comprender un proceso que ha sido poco claro y poco informado. Es posible ver, además, que hay poco conocimiento de las mismas orgánicas de coordinación (no se conocen los estatutos jurídicos que regulan sus comités) y esto facilita que los vecinos sean víctimas de abusos o descoordinaciones que solo retrasan la solución habitacional.

Para optimizar la gestión del comité es vital un empoderamiento de los vecinos, siendo necesaria su participación para la obtención de información, la comprensión de la misma y ejercer la presión necesaria a las autoridades para obtener una pronta solución. Ahí donde el Estado se ha visto sobrepasado por falta de recursos humanos, económicos y coordinación, es donde la misma comunidad puede involucrarse para lograr avances. Sin embargo, ésta es una tarea compleja si la información sobre la tramitación o el estado del proceso de reconstrucción no se encuentra disponible.

Por otro lado, hemos observado que el Estado ha cometido graves falencias en la formalidad de la ejecución de las soluciones, en la  información oficial que se da a los beneficiados y en el manejo de las expectativas sobre el avance de la reconstrucción. Esto ha implicado una falta a los principios de celeridad, transparencia y publicidad en la administración pública, toda vez que, en el caso de la Villa Canadá, el Serviu ha mantenido una política de información errática y parcializada donde, para la obtención de datos o documentos básicos (certificados de subsidios, contratos de construcción, proyectos de construcción, listas de expropiados, etc), los vecinos han debido recurrir a diputados o senadores, hacer solicitudes por medio de la Ley de Transparencia y mantener ásperas reuniones con diversos funcionarios. Sin embargo, por los principios propios de la administración pública, dicha información debería ser fácilmente accesible.  La Ley 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública, dice en su artículo A71 que el Estado debe poner en conocimiento del público toda aquella información relevante respecto de sus “políticas, planes, programas, acciones y presupuestos”, asegurando que dicha información sea “oportuna, completa y ampliamente accesible”. Ninguno de esos imperativos se ha concretado en la Villa Canadá.

Esta falta de información genera un estado de indefensión en los vecinos, lo que atenta gravemente contra el derecho a la vivienda digna. La relatora especial de la ONU, Raquel Rolnik, en su visita a nuestro país hace un año, señaló tres puntos fundamentales para incorporar el derecho a una vivienda adecuada a las propuestas de reconstrucción: la seguridad de tenencia, la participación y la coordinación (vea su informe).

El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su Observación General N° 4 señala: “Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente, los Estados partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos afectados”.

Si uno se detiene a analizar no sólo el caso de la Villa Canadá, sino el de una serie de familias que continúan a la espera de la solución habitacional post 27/F, es válido preguntarse si no debemos crear una nueva institucionalidad que se haga cargo de la reconstrucción de forma sistemática y con instrumentos especializados (en especial subsidios especiales de reconstrucción).

Ante estas falencias consideramos que es una tarea pendiente que los servicios públicos informen, de forma clara y expedita, sobre los detalles del proceso de reconstrucción y modificar, en ese sentido, la Ley de Transparencia. Creemos que, a lo menos, debiese existir un instrumento tan simple como un portal electrónico que permita acceder a los documentos y al estado de la situación por paño territorial, y que esa información se encuentre de forma sistematizada para la efectiva comprensión de los vecinos. Una herramienta tan básica permitiría tener claridad del proceso de reconstrucción de la vivienda y facilitaría la actuación informada de la comunidad afectada, evitando la inseguridad e indefensión.

En efecto, los casos más exitosos en materia de reconstrucción, son aquellos donde la comunidad afectada se ha organizado, de tal manera que ha podido capacitarse sobre los procesos administrativos de obtención y ejecución del subsidio y, al tener mayor claridad de su situación,  ha logrado presionar más efectivamente por mejoras.

INSTITUCIONES E INSTRUMENTOS ESPECIALIZADOS

Como conclusión, podemos señalar que la reconstrucción de condominios sociales ha tenido problemas en su diseño y en su implementación. Así, el tiempo ha demostrado que hubiera sido óptima la creación de un subsidio de reconstrucción especial para este tipo de situaciones y no forzar al Fondo Solidario de la Vivienda a ajustarse a una realidad para la cual no fue diseñado. La modificación casuística de los procedimientos de entrega y ejecución de los subsidios, sumado a la falta de información oficial y accesible, genera una situación de vulnerabilidad en los damnificados que transgrede principios importantes de la actuación administrativa.

El objetivo de este análisis es sacar lecciones para nuestros futuros e inevitables terremotos y construir una institucionalidad acorde a nuestra realidad. En ese sentido, se hace necesario diseñar subsidios de reconstrucción para los condominios habitacionales, pensar en la creación de una institución únicamente dedicada al proceso de reconstrucción (que en sí mismo es complejo y particular) y definir las obligaciones de información que el Estado debe proporcionar a las personas en proceso de reconstrucción.

En efecto, si hay valores que se han perdido en este proceso, estos son la honestidad y la confianza entre las autoridades y los ciudadanos. Ya sea por fines electorales, deseo de no inquietar a la personas o mera ignorancia, lo cierto es que la autoridad no ha sido honesta y clara con los damnificados y se han generado profundas desconfianzas.

De lo que hemos podido observar en nuestro trabajo en terreno, consideramos que es mejor ser honesto con las malas noticias que hacer promesas que no van a cumplirse o dar información parcial que sólo genera angustia. Por lo tanto, a partir de nuestro trabajo en la Villa Canadá, somos insistentes en señalar que no se deben pasar por alto los efectos de las desconfianzas de los ciudadanos en la solidez de nuestras instituciones públicas, siendo necesaria una aceptación institucional de nuestra realidad sísmica y geográfica para una posterior adaptación que permita dar seguridad a nuestra población.

(*) Daniela Ejsmentewicz Cáceres, Paulina Vera Henríquez y Susana Verdugo son integrantes del programa “Derecho Piensa en Chile”, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, dedicado al estudio de los desastres naturales desde una perspectiva jurídica.