Recomendaciones de la OCDE a Chile: cómo avanzar en estándar habitacional en la reconstrucción post terremoto

Es bien conocido que Chile forma parte desde el año 2005 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Menos conocidos por la ciudadanía son los informes y la gran cantidad de información que este organismo genera sobre sus países miembros en diferentes materias, así como los reportes que los mismos estados socios están obligados a enviar. Por regla general, los informes OCDE empiezan reconociendo -en un tono conciliador y colaborativo- los avances que han hecho los países en determinadas materias, para luego analizar críticamente su institucionalidad y sus prácticas y terminar haciendo recomendaciones que los países deberán cumplir.

El domingo 3 de marzo, El Mercurio dio avances sobre el último informe de la OCDE relativo a la segregación urbana en los países miembros. Allí se hace referencia a un informe del año pasado[1], de la misma organización, respecto del mercado inmobiliario habitacional chileno el cual toca el tema de la segregación en las ciudades. Así, el informe comienza por dar cuenta de los avances realizados en el ámbito de la infraestructura de habitación. Y destaca las condiciones generales, como los tipos de construcción, acceso, servicios básicos asociados y otros aspectos. Dicho esto, se procede a cuestionar los bajos estándares de habitación que existen en Chile respecto de los demás países OCDE y hace importantes recomendaciones a nuestro país.

Para muchos, estos informes no hacen más que confirmar lo que ha sido ampliamente estudiado, expuesto y debatido por círculos académicos, profesionales y diversas organizaciones de la sociedad civil: las ciudades chilenas adolecen de graves fallas estructurales en su diseño urbano lo que genera una serie de patologías sociales y ambientales

RIESGO Y UBICACIÓN ESPACIAL DE LOS POBRES

En febrero de 2010 Chile fue sacudido por uno de los terremotos y tsunamis más devastadores de toda su historia, cifrando los costos directos del desastre en unos 20 billones de dólares[2]. Como efecto directo se calcula que murieron alrededor de 600 víctimas. El terremoto aumentó significativamente el porcentaje de personas viviendo en precarias condiciones de habitación (se calcula que antes del terremoto ese porcentaje era de un 10%, cifra que aumentó a un 25% de la población chilena con posterioridad al terremoto).[3] Muchas de las viviendas destruidas, sobre todo por el tsunami, correspondieron a personas de bajos ingresos, construidas con materiales y técnicas obsoletas y localizadas en zonas de alto riesgo.

Existe una alta correlación entre los ingresos y los efectos de los desastres naturales: la reacción y la vulnerabilidad frente a los desastres naturales dependen del ingreso socioeconómico. Dime cuánto ganas y te diré el grado de vulnerabilidad a la que estas expuesto. Se condena a las familias pobres a vivir en zonas de riesgo, es decir, zonas susceptibles de inundación, anegamientos, tsunamis, sequías, derrumbes o erupciones volcánicas, por nombrar algunos. Detengámonos solo un momento a pensar en el devastador incendio en las quebradas de Valparaíso el 14 de febrero de 2013 o el aluvión del 3 de mayo de 1993 en la Quebrada de Macul.

A nivel internacional los casos son numerosos, pero el que más impacto causó en la comunidad internacional fue el huracán Katrina (29 de agosto, 2005), por la cruda realidad de las personas afroamericanas pobres, las más afectadas. No hay gran diferencia en el número de desastres naturales entre los países desarrollados y no desarrollados, sin embargo, hay una gran diferencia en el número de víctimas, la cantidad de daños, volumen de los efectos y en la resiliencia institucional para volver al estado anterior al desastre. Eso tiene que ver con los sistemas sociales, políticos, culturales y legales de cada sociedad.

RECOMENDACIONES DE LA OCDE ANTE LA SISMICIDAD DE CHILE

Se reconoce a Chile como un país altamente sísmico, y en principio, con una generalizada infraestructura sísmica resistente y buena calidad de materiales de construcción disponibles. Se hace necesaria la actualización de la normativa de construcción y las formas de aplicación de la ley o “enforcement”[4]. Este último factor es crítico cuando se trata de construcciones para personas con alta vulnerabilidad y carenciados, las que no pueden acceder por sí solas a casas de mejor calidad, sino que deben elegir dentro del limitado marco que les corresponde a partir de la política del subsidio estatal.

Se establece la ubicación de las construcciones como un factor crítico en la prevención, y un factor que debe ser considerado en la reconstrucción. La relocalización de la población a partir de los planes de reconstrucción es considerada como un umbral ideal de política pública post terremoto, sin embargo ello no es posible debido a los altos costos. Se recomienda, sin embargo, realizar gestos progresivos de relocalización, como la identificación de las zonas de riesgo, y a partir de ahí, prohibir el otorgamiento de permisos de construcción en esas áreas; o disminuir o eliminar la construcción de infraestructura pública y de servicios en esas zonas.

Otra recomendación es la necesidad de avanzar hacia el aseguramiento de las casas. La experiencia del 27/F demuestra que un tercio de los daños causados por el terremoto y tsunami fue cubierto por pólizas de seguro, y que los procedimientos contemplados fueron relativamente rápidos y expeditos. Sin embargo, muy pocas casas habitación estaban cubiertas por algún mecanismo de seguro, lo que redunda en que los costos deben ser asumidos por los propios dueños o finalmente por el Estado. Hoy la legislación vigente solo contempla la obligación, para créditos hipotecarios, de estar protegidos por seguro de desgravamen e incendio. En ambos casos, sin embargo, los beneficiarios son las instituciones otorgantes del crédito, no el dueño de la propiedad. Un proyecto de ley busca hacer obligatorio el seguro contra sismos, modificando la Ley Nº 19.537 de Copropiedad Inmobiliaria.[5]

SOLUCIONES Y ESTRATEGIAS DESDE EL ESTADO

Las señales y soluciones por parte del Estado en este tipo de aproximaciones son contradictorias. Identificadas las zonas de alto riesgo, donde en los hechos el tsunami del 27/F destruyó todo a su paso, se destinaron recursos públicos para habitar nuevamente el borde costero en lugares donde la evidencia científica indica que la probabilidad de que ocurra nuevamente un fenómeno similar es alta. Se realizaron planes de reconstrucción sobre las mismas zonas arrasadas. Aparecieron las viviendas tsunami resistentes, en altura, estilo palafito[6]. Dado los antecedentes disponibles, que indican que en este tipo de fenómenos las olas pueden alcanzar 40 metros, ¿es posible pensar en ese tipo de soluciones? ¿Son medidas de mitigación real y efectiva las llamadas “franjas arbóreas de mitigación”, con olas de 40 metros? ¿No sería más racional, en términos de ocurrencia de desastres y de ahorro de recursos a largo plazo, la exclusión de viviendas en el borde costero con alto riesgo?[7]

JUSTICIA AMBIENTAL, VULNERABILIDAD Y RIESGO

La dignidad humana y la igualdad de oportunidades para participar en la vida nacional están aseguradas por nuestra Constitución. En términos reales, sin embargo, la población más pobre se ubica en lugares más peligrosos, con alto riesgo de sufrir daños materiales e incluso de perder la vida. El reparto justo y proporcionado de las cargas ambientales puede ser englobado bajo el concepto de justicia ambiental. La distribución socioeconómica dentro del territorio y la ocupación de las zonas de peligrosidad natural por parte de personas con alta vulnerabilidad social, debe ser un tema a considerar en la elaboración de las políticas públicas. Cabe decir que la reducción de la segregación y la integración social es otra de las recomendaciones de los informes de la OCDE a los que hemos hechos referencia.

Un concepto que puede servir en el tratamiento de este tema es el de “justicia ambiental”, entendido como la posibilidad que toda la población tenga acceso a vecindarios seguros y limpios, trabajos adecuados, escuelas de buena calidad y comunidades sustentables, de forma tal que la pobreza, la exclusión, la marginalidad y la exposición a los riesgos sean un factor prioritario en la planificación territorial, de gestión ambiental y de desastres.

OBSERVACIONES DE LA OCDE Y LA RECONSTRUCCION POST 27/F

El diseño de nuestras ciudades crea una serie de condiciones que debilitan la movilidad social y la posibilidad de una meritocracia real, lo que aumenta la discriminación y las desigualdades en nuestro país. En este escenario, el proceso de reconstrucción post 27/F pudo haber sido la ocasión ideal para tratar de ejecutar una política distinta que hubiese recogido las críticas y sugerencias de los años anteriores. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de la gente involucrada, la política habitacional en el proceso de reconstrucción puede considerarse más un retroceso que un avance en lograr las metas sugeridas por la OCDE.

En parte, este retroceso se explica por la loable voluntad del Ejecutivo de lograr finalizar la reconstrucción en un plazo de cuatro años, entregando rápidamente soluciones habitacionales a los damnificados. Sin embargo, la prisa puede ser mala consejera y la prioridad por reconstruir rápido excluye de la discusión el “cómo se reconstruye”. Así, en nuestros futuros procesos de reconstrucción deberemos considerar la calidad de una forma diferente, no solo pensarla en metros cuadrados, sino en el beneficio social que genera un adecuado diseño de la ciudad y uso del espacio.

Como ejemplo de este retroceso puede mencionarse lo sucedido en la ciudad de Talca. Antes de la catástrofe, esta ciudad de la Región del Maule era considerada como una de las urbes más igualitarias de Chile, en la cual convivían en el mismo barrio sectores de bajos ingresos con sectores acaudalados. Cuando el terremoto de 2010 destruyó gran parte del centro histórico, los habitantes más pobres se vieron empujados fuera de él, en un proceso de gentrificación apoyado y sostenido por las políticas urbanas de entrega de subsidios con los cuales se construyeron viviendas alejadas del centro urbano.

No obstante, centrarse en las ciudades importantes, aún aquellas tan emblemáticas como Talca, oculta un problema mayor. Para entender dicho problema, antes debemos mencionar una cifra en especial: hoy en día el 89% de la población chilena es urbana y se espera que para el 2015 esta cifra llegue al 91%[8]. Las personas que pertenecen al 89% viven diferentes realidades y aquellos que habitan en pueblos o pequeñas ciudades tienen un proceso de reconstrucción muy semejante al proceso de reconstrucción de los sectores rurales. Al respecto, Isabel Brain Valenzuela y Pía Mora Camus[9] señalan sobre los subsidios de reconstrucción que estos “fueron de dos tipos: para reparación y para construcción. Esta última modalidad, que podía darse tanto en sitio propio como en un nuevo sitio, reportó una complejidad adicional: la de proporcionar soluciones específicas y adecuadas a cada contexto y a las necesidades específicas del beneficiario. Esto fue particularmente crítico en el caso de localidades pequeñas y de difícil accesibilidad, donde las capacidades y competencia en el mercado eran menores”.

Esta variedad de realidades dificulta el proceso de reconstrucción, dificultad que se ve agravada cuando se consideran otros factores de carácter social, educativo y cultural. Por una parte, una cifra importante de damnificados son personas de tercera edad, con enfermedades y dificultades de desplazamiento; otro grupo importante es de menor formación educativa y no tiene el conocimiento cultural para tratar con una burocracia estatal confusa y con funcionarios desbordados, tanto del SERVIU como de las municipalidades; finalmente, muchas de las oficinas a las cuales las personas damnificadas deben acudir se encuentran lejos de sus hogares de manera que el precio y el tiempo del traslado hace que los trámites necesarios se realicen mucho más lentos.

En lo concerniente a las oficinas públicas involucradas en el proceso de reconstrucción (Serviu, Minvu, etc) y a las municipalidades afectadas, muchas veces éstas no tienen la cantidad de funcionarios necesarios o con la preparación suficiente para gestionar el proceso de reconstrucción de una manera efectiva. En efecto, si ya en situaciones normales estas oficinas (en especial las municipalidades) sufren de una carencia crónica de personal, este problema se agrava de manera alarmante en una catástrofe natural que genera necesidades de una complejidad inabordable para una institución mal preparada. Lo último es evidente en el caso de los municipios, los cuales, a causa de su estructura de financiamiento, no cuentan con el dinero suficiente para financiar una planta de personal idónea para sus necesidades. Este problema es identificado con gran tino por parte de la OCDE, quien propone modificar el sistema de financiamiento municipal.

Así las cosas, las falencias detectadas en el proceso de reconstrucción ponen en evidencia la necesidad imperativa de pensar en la prevención de riesgos de una manera diferente: ya no desde las municipalidades sino desde el Estado central o los gobiernos regionales. En este caso, las recomendaciones de la OCDE pidiendo que el mapeo de las zonas de riesgo sea nacional y que se dé “una asistencia técnica para que los municipios la ejecuten”, van por buen camino.

Por ende, no deja de sorprender la respuesta dada a El Mercurio por Pilar Giménez, jefa de la división de Desarrollo Urbano del Minvu[10], quien señala sobre el informe de la OCDE: “Ellos no tuvieron la sensibilidad suficiente para pensar en este país, que tiene toda una costa sujeta a maremotos, 500 volcanes activos que tienen al 50% del territorio en influencia directa, además de riesgo de deslizamientos e inundaciones. Quizás eso resultaría en países con riesgos puntuales, pero Chile está casi completamente expuesto a amenazas naturales”. Difícil es entender sus declaraciones puesto que los mismos argumentos que utiliza para criticar las sugerencias del informe más bien parecen fortalecer la pertinencia de las recomendaciones de la OCDE. Entender lo contrario sería renunciar a pensar con mayor rigor sobre el manejo del riesgo natural de nuestro país, entregarse a la fatalidad de nuestra geografía y abandonar las municipalidades -en especial las más vulnerables- a su suerte frente a la difícil tarea que tienen por delante.

Es por eso que, cuando se analiza el desarrollo de las ciudades y la política territorial, además de hablar de desigualdad y de la mantención de un sistema de baja movilidad social, hay que tener en cuenta la prevención de los riesgos naturales y la realización de futuros procesos de reconstrucción de nuestras ciudades. Se hace también necesario hablar de las responsabilidades que deben asumir los municipios y avanzar en el diseño de una política que les dé el financiamiento necesario para hacer frente a sus desafíos y/o simplemente liberarlas de tareas para las cuales no dan el ancho. En efecto, los municipios de comunas de estratos socio-económicos bajos caen en un círculo vicioso ya que, incapaces de aplicar medidas efectivas de prevención de riesgos ante desastres naturales, aumentan la vulnerabilidad de su población y profundizan la brecha con las municipalidades de comunas con más recursos económicos.

CONCLUSIONES

Así las cosas, si se quiere hacer una política que sea realmente efectiva en la tarea de reducir el riesgo de las amenazas naturales es necesario asumir que los problemas producidos por estas se deben a un diseño deficitario del Estado, donde las responsabilidades en la creación de ciudades y uso del territorio se encuentran difuminadas en diferentes organismos y se sobrecarga a los municipios con tareas que sus recursos no les permiten cumplir, agravando la vulnerabilidad de nuestra población. De esta manera, el terremoto del 27/F y sus terribles consecuencias no son más que los frutos de años de políticas que han demostrado ser insuficientes o inapropiadas para el problema. Ya es hora de remplazar dichas políticas por nuevos conceptos y, bajo estas condiciones, el informe de la OCDE es bienvenido.

De esta forma, no es exagerado aspirar a que la gestión del desastre natural por parte de nuestro Estado considere el criterio de la Justicia Ambiental y otros como el de vulnerabilidad, para que cada episodio de sufrimiento humano que acarrean estos fenómenos sirva de aprendizaje social para no incurrir en los mismos errores de planificación y gestión. La coordinación entre los órganos de la administración es fundamental, también los son la participación ciudadana y la del sector privado. La vulnerabilidad, el riesgo y la Justicia Ambiental no son conceptos que sirven solamente al problema de la sismicidad en Chile, sino que pueden ser utilizados como punto de partida y marco para otros temas en los que el país se debe involucrar dado los intereses sociales y bienes públicos comprometidos (como por ejemplo, el cambio climático). Todo, en el entendido de lograr un adecuado equilibrio ecológico y no solo la mera sobrevivencia de los habitantes más carenciados de la sociedad, sino buscando una cierta calidad de vida como estándar nacional.

Jorge Ossandón Rosales y Mathieu Gonzalez-Pauget son miembros del equipo Derecho Piensa en Chile, de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, grupo de estudio de los desastres naturales desde una perspectiva legal.

Fuentes

Brain Isabel, Mora Pía, editoras, Emergencia y reconstrucción: El antes y después del terremoto y tsunami del 27/ en Chile, PUC, 2012.

Caldera Sánchez, A. (2012), Building Blocks for a Better Functioning Housing Market in Chile, OECD Economics Department Working Papers, No. 943, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k9fj3hgsnvh-en

Chile. Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Programa de reconstrucción nacional de vivienda: Construcción de viviendas en sitio propio emplazadas en zonas de riesgo por inundación por tsunami en localidades del borde costero Región del Bio Bío. 2011. 21 p.

El Mercurio 3 de marzo 2013

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