La hora de pensar en la ciudad de todos y no en el bolsillo de unos pocos.

Vea las otras columnas de esta serie:

– “Por qué hemos construido guetos y lo seguimos haciendo” (I)

– “La ciudad es un derecho” (II)

– Un sistema que lucra con los “sin techo” (III)

– Una política de vivienda como instrumento de cambio social (IV)

En las anteriores columnas de esta serie hemos revisado qué roles debieran cumplir el Estado, el sector privado y los ciudadanos, para dar forma a una política de vivienda social que construya ciudades más integradas e igualitarias.

En este último texto vamos a agregar un elemento más; uno que permite que confluyan los cambios de perspectiva necesarios. Ese elemento es la mirada intersectorial: el desarrollo de estrategias globales que permitan que las iniciativas del Estado, el sector privado y los ciudadanos, puedan desarrollarse de manera coordinada, potenciándose unas con otras y no generando enclaves que agudicen la condición fragmentaria de nuestras ciudades.

La importancia de la mirada intersectorial en la planificación de ciudad y en el manejo del suelo urbano puede parecer obvia, pero no por eso es siempre un objetivo fácil. Resulta evidente que los distintos sectores del Estado debiesen actuar en coordinación a la hora de tomar decisiones respecto a la ciudad: si una cartera va a construir un hospital, debiese haber cierta coordinación con la presencia de transporte público y vías de acceso en el área, así como en las proyecciones de crecimiento demográfico del sector. Pero esto que parece evidente, es en la práctica una tarea difícil debido a los deficientes instrumentos con que los diferentes agentes de Estado cuentan para coordinarse en sus distintos niveles territoriales. Si a esto le agregamos la complejidad de sumar actores que están fuera del Estado, la tarea se vuelve titánica. En la práctica lo que muchas veces ocurre es que el sector privado es el que define dónde y qué desarrollar, ajustándose a los Planes Reguladores Comunales, y el Estado llega después a cubrir necesidades de conectividad o infraestructura.

Usualmente eso no termina favoreciendo a las personas que viven en esos lugares y es así como los guetos se multiplican y la inversión pública se deprecia.

La vivienda no es solo el conjunto de paredes que la forman, sino que los barrios, las comunas, las ciudades que esa vivienda construye

Los instrumentos de planificación territorial (como los planes reguladores de las ciudades y comunas), si bien no forman parte directamente de la política de vivienda, cumplen un rol clave en el desarrollo de la misma. Tomemos como ejemplo el primer Plan Regulador Intercomunal de Santiago de 1960. Allí se delimitó el desarrollo urbano de la ciudad, con definiciones como la construcción de la circunvalación Américo Vespucio, la delimitación de un área urbanizable, zonas industriales, reservas agrícolas, zonas para vivienda económica, etc. Este tipo de planes es fruto de un Estado planificador y como vimos en la primera columna de la serie, eso cambió radicalmente luego del golpe militar con la introducción de una serie de reformas neoliberales en prácticamente todos los sectores. En el caso del suelo urbano, el decreto ley 420 de 1979 determinó que este, cómo cualquier bien de consumo, debía regular su precio por las fuerzas de mercado. Para lograr eso se debía terminar con cualquier tipo de limitación (como el límite urbano y restricciones de otro tipo) que distorsionan los precios y desfavorecen la competencia. Esto, sumado a la parcelación de terrenos agrícolas, determinó en gran medida la expansión de Santiago en la década de 1980. A partir de los ‘90, se ha retomado el espacio de la planificación con el Plan Regulador Metropolitano, cuyas principales modificaciones fueron en 1994, 1997, 2003, 2006 y cuya última versión se está discutiendo actualmente. Estos planes han redefinido límites urbanos y usos de suelo a nivel metropolitano y también implementado herramientas de desarrollo urbano “condicionado”, es decir, instrumentos para que el sector privado desarrolle pedazos de ciudad fuera del límite urbano cumpliendo con ciertas inversiones. Estas herramientas han permitido el crecimiento de zonas como la provincia de Chacabuco y el boom de Chicureo.

Si bien el Plan Regulador Metropolitano es clave para avanzar hacia ciudades más armónicas, es aún insuficiente si queremos una política urbana que ponga freno a todos los problemas que hemos discutido y cuya cara más dolorosa es el encierro de los pobres en innumerables guetos. El problema de la vivienda es finalmente un asunto de gobierno urbano: sus consecuencias en movilidad e integración física, social, tecnológica, económica y política, desbordan ampliamente el alcance del desarrollo de un proyecto inmobiliario en particular, debido a que es un problema de múltiples escalas que debe ser tratado como tal.

Las dificultades para ejercer una coordinación entre distintos sectores, ocurren también al coordinar distintas escalas de territorio; un estado centralizado como el nuestro, no siempre es capaz de dar cuenta en su planificación de las carencias de los gobiernos locales, por ejemplo, y lo que hacen los distintos municipios no siempre se condice con las acciones de sus pares vecinos. Una forma de dar solución a estos problemas es la propuesta que se levanta cada cierto tiempo de crear una nueva autoridad con control sobre estas complejidades: un “Alcalde Mayor” democráticamente electo para las áreas metropolitanas del país, tal como ocurre en la mayoría de las grandes ciudades del mundo. Acompañado de una institucionalidad adecuada, un Alcalde Mayor podría velar para que no se produzcan desarrollos fragmentarios de una comuna a otra, como sucede hoy y se podría comenzar a pensar la vivienda y los desarrollos en los distintos sectores desde una perspectiva territorial inclusiva.

¿Qué características debiera tener esta institucionalidad? Un elemento clave es que permita a las autoridades que llevan adelante la política de vivienda realizar planificaciones que incluyan los otros sistemas que construyen ciudad, como son el transporte y vialidad, la infraestructura y los polos productivos; el hecho de que esta coordinación no ocurra actualmente, colabora en forma decisiva a la generación de guetos en zonas como Bajos de Mena, donde no sólo la población es homogénea socialmente, sino que también no hay nada más que casas para pobres, pobremente conectadas y pobremente servidas por equipamiento.

Respecto al rol de los privados, la institucionalidad que se requiere es la que permita innovación en diseño y en particular –como vimos en la tercera columna- innovar en la forma de llevar adelante el negocio para que el lucro que obtienen las inmobiliarias no salga del Estado o de los más pobres, como ocurre en la actualidad. Si esta institucionalidad no da cuenta de los distintos sectores que tienen intereses involucrados, estará destinada al fracaso.

Sin usar la vivienda como una herramienta de cambio social, es imposible aspirar a una sociedad más integrada

Finalmente, en relación al rol de la sociedad civil -discutido en la última columna- sin una mirada más amplia que coordine y de cuenta de los problemas de la ciudad en su conjunto desde una perspectiva democrática, ocurre lo que tenemos hoy: desarrollos fragmentarios y asimetrías graves en la calidad de vida urbana a la que acceden grupos con distinto acceso a recursos técnicos, sociales y financieros. La emergencia de ciertos grupos ciudadanos que defienden intereses, concentrados principalmente en sectores con población más educada, dan cuanta de estas asimetrías.

Como decíamos, el problema de la vivienda es finalmente un problema de gobierno urbano. La vivienda no es solo el conjunto de paredes que la forman, sino que los barrios, las comunas, las ciudades que esa vivienda construye. Y cualquiera sea la agencia que se haga cargo de esa tarea debe dar cuenta de esta complejidad. ¿Cómo? Hemos intentado dar algunas luces al respecto: entendiendo que si bien es una política focalizada, sus consecuencias están en la construcción de ciudad y, por lo tanto, en la atención de un derecho que debiese ser atendido desde una óptica universalista; con un Estado en sus diferentes escalas activo en el mercado de suelo; encontrando nuevos modelos de negocios para que la incorporación del sector privado no sea sinónimo de disminución de calidad en las respuestas; y utilizando la vivienda como proceso, como una herramienta de cambio social, sin el cual es imposible aspirar a una sociedad más integrada.