Uno de los problemas más difíciles de resolver de nuestro sistema de producción de viviendas sociales -y que está en directa relación con la constante generación de guetos en las ciudades-, es el rol que están jugando los intereses privados. Dicho más directamente, el lucro que obtienen constructoras e inmobiliarias por participar en la tarea del Estado de dar acceso a vivienda a los más pobres.
“El lucro producido por la construcción subsidiada juega en contra de la calidad de las viviendas subsidiadas”
En las columnas anteriores revisamos cuál es y debiese ser el rol del Estado en la producción de viviendas, entendidas como un derecho que debe ser atendido con políticas focalizadas y que a la vez debe dar cuenta de la ciudad que produce. Pero el Estado es solo una parte del sistema. El sector privado tiene un enorme peso: es el encargado de gestionar, diseñar y construir las soluciones habitacionales, salvo contadas excepciones. Y si bien el éxito cuantitativo de la política habitacional chilena, que nos ha llevado a reducir velozmente el déficit de casas, pareciese deberse en parte a la lógica de eficiencia del sector privado, es claro también que los imperativos de ahorrar en el precio del suelo y en economías de escala, que amontonan a los pobres en zonas donde sólo viven pobres, sin áreas verdes o servicios básicos, constituyen importantes motores para la reproducción de patrones segregados en nuestras ciudades.
Se podría argumentar que bastaría con tener una política más clara de uso de suelo, con restricciones más fuertes respecto a la construcción de vivienda y ciudad para mitigar estos efectos. Existen, sin embargo, al menos dos aspectos que son importantes de revisar y que pasan exclusivamente por el rol que la política de vivienda asigna al sector privado en la construcción de ciudad: el lugar del lucro y el lugar de la innovación.
“Las economías de escala y el mercado de suelo urbano que sostienen los márgenes de ganancia de las constructoras e inmobiliarias, son una fuente de producción de “ciudades para los pobres” que perpetúan y profundizan inequidades”.
Para poner en contexto la magnitud del mercado de la vivienda subsidiada en la industria de la construcción, vale la pena revisar algunos números. Según los datos de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC), el año 2009 fueron aprobados para construirse en todo el país 124.968 unidades de vivienda nuevas[1]; para el mismo año, el MINVU[2] cuenta 132.095 subsidios otorgados para construcción de viviendas nuevas: esto es, más que los permisos de edificación aprobados dicho año. En 2010 y 2011 estos números son posiblemente mayores aún, debido a la sobredemanda de subsidios producida por la reconstrucción. Este inmenso volumen de viviendas subsidiadas por parte del Estado (es decir, por todo Chile), se traduce en un igualmente abultado botín para las compañías privadas que gestionan dicha construcción, lo que explica la importancia que tienen las decisiones del MINVU dentro de las preocupaciones de asociaciones gremiales como la CChC.
Según su sitio web, “la CChC es una asociación gremial cuyo objetivo primordial es promover el desarrollo y fomento de la actividad de la construcción, como una palanca fundamental para el desarrollo del país en el contexto de una economía social de mercado basada en la iniciativa privada”. Y es cierto, la industria de la construcción ES una palanca fundamental para la economía del país, y su activación tiene repercusiones mucho más allá de los bolsillos de los inversionistas. Tan así es, que la proyección de empleos que absorbe esta industria pone al sector de la construcción, representado principalmente por la CChC, en una favorable posición a la hora de planificar la inversión en subsidios a nivel de ley de presupuesto. Los subsidios del MINVU y la acción privada no sólo echan a andar el mercado de la vivienda, sino que con él la economía completa a través de la creación de empleos (en particular empleos para los quintiles más pobres), de una manera absolutamente coherente con los requerimientos de la economía del país. ¿Cuál es el problema entonces?
El problema está en que el lucro producido por la construcción subsidiada juega en contra de la calidad de las viviendas subsidiadas. Las economías de escala y el mercado de suelo urbano que sostienen los márgenes de ganancia de las constructoras e inmobiliarias, son una fuente de producción de “ciudades para los pobres” que perpetúan y profundizan inequidades. Tanto constructoras como inmobiliarias lucran a costa de la reproducción de la pobreza y la desigualdad, con dineros provenientes del Estado y del ahorro de las familias más vulnerables. El negocio de la vivienda con subsidio es uno con márgenes amplios y con una demanda asegurada, pagada por el Estado. Vale la pena entonces preguntarse por la legitimidad del negocio a costa de una inversión estatal que, tal como discutimos en la entrega anterior, constituye en muchas ocasiones la inversión directa más importante que una familia recibe.
Debido a la naturaleza e importancia de la industria de la construcción en la economía nacional, sería absurdo abrir un debate respecto al “fin del lucro”, como está ocurriendo en el debate educacional. Mucho menos pensar en un esquema que excluya a los privados de la ecuación. Sin embargo, ¿es posible trasladar el negocio a otra parte o, dicho de otra forma, generar sinergias con otros sectores para que el lucro no vaya en desmedro de la construcción de ciudad?
La política de vivienda debiese ser capaz de exigir a la acción privada que ese lucro no sea financiado directamente por el Estado. ¿Cómo? Por ejemplo, apostando a construir barrios en que haya integración social, de modo que se produzcan “subsidios cruzados” y el lucro de los privados salga de las viviendas hechas para sectores medios y altos.
Encontrar mecanismos para que el SERVIU no termine siendo una herramienta para el negocio de grandes corporaciones es clave. En
“El negocio de la vivienda con subsidio es uno con márgenes amplios y con una demanda asegurada, pagada por el Estado.”
muchas ciudades del mundo existen cuotas que exigen que la construcción de proyectos de vivienda integren cierto porcentaje de viviendas de interés social. Londres, por ejemplo, ha movido esta cuota entre un 40% y un 20% en los últimos años, según quién esté a la cabeza de la alcaldía de la ciudad. Este tipo de esquemas, además del beneficio del subsidio cruzado, promueve la construcción de barrios integrados socioeconómicamente. En Chile, el año 2006 se discutió una ley que exigía a las inmobiliarias un 5% de viviendas sociales en los nuevos proyectos inmobiliarios, iniciativa que fue rechazada luego de un fuerte lobby en el parlamento, y de ser casi acusada de anticonstitucional. Esto responde obviamente a más de una razón, pero al centro está la resistencia a aumentar el riesgo del negocio por parte de los privados; dicho riesgo se da, por una parte, debido a la necesidad de innovar en soluciones distintas a las que se han construido en los últimos años, y por otra en apuntar a un mercado incierto en un país donde la resistencia a convivir con el distinto (el más pobre), es altísimo. Sobre este último punto discutiremos en la próxima columna al hablar del rol de la ciudadanía.
En Chile existen instrumentos que promueven la integración de distintos grupos socioeconómicos en un mismo conjunto de vivienda, como el subsidio especial que se otorga a los PIS (Proyecto de Integración Social), que incorporan al menos un 30% de unidades para familias pobres y al menos un 30% para familias de clase media. Ahora, si bien éste subsidio funciona como un incentivo, está lejos de constituir una exigencia de cuotas. Lo cierto es que es un instrumento usado rara vez, en parte porque requiere de la capacidad del sector privado de arriesgarse y salirse del esquema tradicional con que éste opera. Esto está vinculado con el segundo punto clave a la hora de hablar del rol de los privados, que tiene que ver con el lugar de la innovación en la construcción de vivienda.
Los privados pueden ser claves en el desarrollo de mejores ciudades para todos, considerando que en ellos puede recaer la tarea de desarrollar procesos de innovación y diseño que el Estado muchas veces no puede enfrentar. Pero lo cierto es que el actual sector de producción de vivienda es conservador e innova poco, y dicha falta de innovación, sumada a las economías de escala y el mercado de suelo, no sólo sostienen un muy buen negocio, sino que contribuyen a la construcción de la “ciudad para los pobres”.
Para hacer rentable la inversión de todos, es indispensable que el sector privado revierta esta tendencia explorando e innovando tanto en diseño, como en sus modelos de negocios y asociaciones con otros agentes, como la propia sociedad civil organizada, los municipios u otros actores privados con alcances complementarios. Un ejemplo claro de este conservadurismo es lo que ha ocurrido con el proceso de reconstrucción luego de 2010, donde el sector privado ha sido eficiente en responder a un tipo de demanda específica, pero muy ineficaz a la hora de dar respuesta a situaciones excepcionales en medio de una demanda urgente, masiva y diversa. Esto queda ilustrado con la situación en que se encuentran los damnificados sin tierra (allegados, arrendatarios) en barrios centrales, cuya única alternativa asequible con los subsidios disponibles está, por lo general, en el mercado de vivienda en la periferia. Algunos proyectos específicos han innovado al encontrar soluciones en barrios centrales que sean capaces de costear valores de suelo más elevados, pero que suponen tipologías más densas y en algunos casos el uso de subsidios para Proyectos de Integración Social; este tipo de respuestas son, sin embargo, puntuales, y no dan cuenta de la tendencia generalizada del sector.
La actual política de vivienda favorece estas prácticas conservadoras al poner grandes barreras de entrada para la innovación: innovar es costoso y organismos como el SERVIU, hacen que lo sea más aún. Los mismos ejemplos que comentábamos sobre la reconstrucción, dan cuenta de ello, ya que han requerido no sólo de procesos de diseño complejos, sino que en ocasiones de inventar mecanismos institucionales y burocráticos para poder concretarse, debido a la falta de experiencias en los SERVIU de recibir cualquier propuesta fuera de la acción “tradicional” del sector. ¿Cómo crear mecanismos para hacer más eficiente la inversión de todos y que el sector privado cree valor al construir viviendas?
“Debido a la naturaleza e importancia de la industria de la construcción en la economía nacional, sería absurdo abrir un debate respecto al “fin del lucro”, como está ocurriendo en el debate educacional”.
Como bien lo decía una columna en CIPER de Nicolás Rebolledo, “el sector de vivienda subsidiada, salvo ejemplos puntuales, se ha dedicado sistemáticamente a paliar el déficit de “cantidad” a través de “soluciones” resultantes de un modelo de negocio basado en la producción de “cajas” para pobres de bajo standard, con bajo valor de suelo, en periferias de grandes zonas urbanas y con márgenes razonables dada la seguridad del negocio”. Es necesario entonces que, para innovar, los privados cambien su modelo de negocio. La misma columna planteaba como un elemento indispensable de la gestión de innovación en el sector, la necesidad de vincular al sector público, el sector privado y la ciudadanía para poder ser exitoso, a través de una institucionalidad concreta. Como respuesta específica a la necesidad de crear valor, propone tres elementos: (1) mejorar las soluciones a través de la incorporación de diseño, apoyando el desarrollo de nuevas tipologías en el mercado inmobiliario con una institucionalidad equivalente a la CORFO, pero con un sesgo en temas de diseño; (2) promover la distribución equitativa del valor generado a partir de crear competitividad en los mercados,introduciendo nuevos actores como la sociedad civil organizada, que revisaremos en la próxima columna; y (3) realizar encadenamiento productivo entre los distintos actores vinculados al proceso, a partir de promover procesos de diseño integrado y gestionados desde una institucionalidad a cargo.
Un Estado contemporáneo requiere explorar las asociaciones que le permitan llevar a cabo una visión de país. La tarea de definir una política de vivienda cuyo alcance está en la construcción de ciudad como un derecho universal, y como una plataforma para reducir desigualdades, requiere de una relación directa con el mundo privado, pero de aquel que esté dispuesto a diseñar nuevos espacios, y nuevos modelos de gestión y de negocios, para poder así generar valor con la inversión del Estado y el ahorro de los más pobres, y no sólo ganancias para unos pocos. No será el sector privado que sólo participa de una actividad en la medida en que puede obtener utilidad, y para el cual la utilidad obtenida es la consideración dominante, el que tome la iniciativa en desarrollar proyectos inmobiliarios que tomen en cuenta la ciudad creada por la suma de esos proyectos. Si no la toma la sociedad en su conjunto a través del Estado, no la toma nadie. Y si no la toma nadie, el resultado es el que tenemos a la vista.
En la próxima entrega de esta serie revisaremos al tercero de los actores cuyo rol debiese estar en cuestión a la hora de pensar en la política de vivienda: los ciudadanos.
[1] Según documento “Permisos de edificación (obra nueva) todo el país” disponible en http://www.cchc.cl/
El problema está en que el lucro producido por la construcción subsidiada juega en contra de la calidad de las viviendas subsidiadas. Las economías de escala y el mercado de suelo urbano que sostienen los márgenes de ganancia de las constructoras e inmobiliarias, son una fuente de producción de “ciudades para los pobres” que perpetúan y profundizan inequidades. Tanto constructoras como inmobiliarias lucran a costa de la reproducción de la pobreza y la desigualdad, con dineros provenientes del Estado y del ahorro de las familias más vulnerables. El negocio de la vivienda con subsidio es uno con márgenes amplios y con una demanda asegurada, pagada por el Estado. Vale la pena entonces preguntarse por la legitimidad del negocio a costa de una inversión estatal que, tal como discutimos en la entrega anterior, constituye en muchas ocasiones la inversión directa más importante que una familia recibe.
Para hacer rentable la inversión de todos, es indispensable que el sector privado revierta esta tendencia explorando e innovando tanto en diseño, como en sus modelos de negocios y asociaciones con otros agentes, como la propia sociedad civil organizada, los municipios u otros actores privados con alcances complementarios. Un ejemplo claro de este conservadurismo es lo que ha ocurrido con el proceso de reconstrucción luego de 2010, donde el sector privado ha sido eficiente en responder a un tipo de demanda específica, pero muy ineficaz a la hora de dar respuesta a situaciones excepcionales en medio de una demanda urgente, masiva y diversa. Esto queda ilustrado con la situación en que se encuentran los damnificados sin tierra (allegados, arrendatarios) en barrios centrales, cuya única alternativa asequible con los subsidios disponibles está, por lo general, en el mercado de vivienda en la periferia. Algunos proyectos específicos han innovado al encontrar soluciones en barrios centrales que sean capaces de costear valores de suelo más elevados, pero que suponen tipologías más densas y en algunos casos el uso de subsidios para Proyectos de Integración Social; este tipo de respuestas son, sin embargo, puntuales, y no dan cuenta de la tendencia generalizada del sector.
