Por qué hemos construido guetos y lo seguimos haciendo

Vea las otras columnas de esta serie:
– La ciudad es un derecho
– Un sistema que lucra con los “sin techo”
– Una política de vivienda como instrumento de cambio social (IV)

– La hora de pensar en la ciudad de todos y no en el bolsillo de unos pocos. (V)

La arquitecta Camila Cociña inicia aquí una serie de columnas para analizar el rápido paso de Chile desde el problema de los “sin casa” al problema de los “con techo”. Siguiendo la línea de las exitosas y clarificadoras series de columnas de los abogados Fernando Atria (10 lugares comunes falsos sobre la educación chilena) y Francisco Saffie (Un sistema tributario diseñado para privilegiar a unos pocos), los textos de Cociña reflexionan en profundidad sobre un área clave de las políticas públicas que explican por qué nuestras ciudades se han vuelto una miríada de guetos y por qué lo seguirán siendo si la autoridad no enmienda el rumbo.

Hace algunas semanas el ministro de Vivienda y Urbanismo anunció el plan “Recuperación de blocks: segunda oportunidad” que busca demoler y transformar proyectos de vivienda construidos en las últimas décadas cuyos barrios se han deteriorado significativamente. Según lo anunciado, el plan comenzará a aplicarse en un sector de poblaciones de Puente Alto llamadas “Bajos de Mena”, tal como informó CIPER en uno de sus reportajes sobre las “zonas ocupadas” de Santiago (ver Los planes del gobierno para recuperar las zonas que el Estado ha abandonado). Se ampliarán los departamentos hasta 55 m2, relocalizando a una parte de los vecinos, de manera de enfrentar el fenómeno de guetificación que ha afectado a estos barrios y a muchos otros en las grandes ciudades chilenas. Sólo en el rescate de los deteriorados “Bajos de Mena” se invertirán $ 44 mil millones.

Más allá de la efectividad que pueda tener el plan propuesto, resulta pertinente preguntarse qué ha ocurrido para que el Estado deba desarrollar un millonario proyecto cuyo objetivo es, básicamente, demoler y rehacer lo que el mismo Estado hizo hace menos de dos décadas. ¿Cómo es posible que una inversión millonaria como la de la construcción de viviendas para miles de chilenos se desvalorice a tal punto que, en menos de 20 años, valga la pena deshacerla y reinvertir en las viviendas de familias que recibieron un subsidio diseñado para ser único en la vida?

El plan de recuperación anunciado deja en evidencia un fracaso que es fácilmente visible en muchas zonas de nuestras ciudades, cada vez más fragmentadas. Se hace imprescindible un análisis profundo para determinar qué se ha hecho mal, de modo de que las comunidades que se levantan hoy con un gran esfuerzo público y en las que miles de familias ponen sus sueños, no corran hacia el mismo destino.

Para entender por qué el sector de Bajos de Menas, construido entre 1994 y 2004 con subsidios estatales, recibirá esta millonaria inversión pública, es necesario entender cómo opera la política de vivienda. Un punto de partida es entender que la política que rige esta área es básicamente la continuación de las ideas implementadas en los ‘80 en el país. A esas ideas se les introdujeron una serie de “mejoras”, algunas bastante significativas, pero no ha habido una reflexión profunda sobre cuál es el rol de esta política y de los distintos actores que intervienen en la construcción de viviendas y de ciudad.

La actual política de vivienda surgió de la estructura de Estado subsidiario implementada en la dictadura, en que el Estado es básicamente un proveedor de subsidios y regulador, los ciudadanos son “consumidores” de vivienda que reciben un voucher por parte del Estado para cubrir su capacidad de pago, y el sector privado es el encargado de diseñar, construir, y administrar la producción de vivienda.

“El imperativo de mantener costos bajos para dar cabida a los “afanes legítimos de lucro” de las compañías, ha dado pie a que el principal ahorro se dé en el suelo urbano”

En este contexto, la vivienda es hoy un bien de consumo, y los ciudadanos, agentes de consumo. En palabras del coordinador de reconstrucción de viviendas del MINVU, Pablo Ivelic, «el MINVU funciona con subsidio a la demanda, en definitiva lo que nosotros hacemos es hacer funcionar el mercado (…) y el mercado funciona en virtud de los afanes legítimos de lucro de las compañías»[1]. El Estado en ese sentido no actúa como garante de la vivienda como derecho, sino como responsable de que todos seamos capaces de consumirla bajo ciertos estándares.

Esta política de vivienda ha sido considerada, desde diversos puntos de vista, exitosa. En los últimos 30 años, la cobertura de la construcción de viviendas ha sido explosiva y efectiva. Si en 1990 el porcentaje de familias con necesidad de vivienda era del 30%, en 2009 dicho déficit cayó al 9%. Los campamentos han disminuido radicalmente, y la gran mayoría de los pobres del país encuentran soluciones habitacionales “formales”, con acceso a redes sanitarias y servicios básicos, convirtiendo a Chile en un país modelo dentro del mundo en desarrollo por su capacidad exitosa de enfrentar el déficit habitacional en corto tiempo.

Esos números optimistas, sin embargo, contrastan con la ciudad que la misma política ha construido. El imperativo de mantener costos bajos para dar cabida a los “afanes legítimos de lucro” de las compañías, ha dado pie a que el principal ahorro se dé en el suelo urbano, dado el rol protagónico que el suelo tiene en la estructura de costos de una inmobiliaria. Esto, sumado a las lógicas de economías de escala que obligan a construir viviendas en masivos volúmenes y grandes terrenos para maximizar las ganancias, ha llevado a la construcción de grandes paños de ciudad homogéneos social y funcionalmente, alejados de los servicios y oportunidades, en terrenos baratos y mal ubicados.

Estos barrios son la consecuencia más nefasta y visible de la aplicación de dicha política. Y no pueden verse como una consecuencia desafortunada de la política de vivienda actual, sino como una de sus condiciones de factibilidad, es decir, como una condición necesaria para esa política, por lo que debe evaluarse como parte integrante de ella.

Preservando la lógica de Estado subsidiario descrita, desde los ‘90 se han introducido una serie de perfecciones al sistema que han apuntado a mejorar la calidad de las viviendas, de los barrios y la cohesión social de los habitantes. La idea de que “la calidad” es tan importante como “la cantidad” entró con fuerza desde 2000 en los discursos oficiales, debido tanto a presiones de la academia, que reconoció el problema de “los con techo”, “la nueva pobreza urbana” o la “guetificación”[2], como por el peso de la realidad de cientos de proyectos masivos en que la calidad de vida de sus habitantes es claramente insostenible.

Así se introdujo, por ejemplo, el “Fondo Solidario de Vivienda” y Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS), con lo cual se abrió espacio para que grupos de vecinos trabajen en conjunto con entidades organizadoras, de manera de desarrollar colectivamente proyectos más adecuados a realidades específicas. Se instauraron programas como el “Quiero mi Barrio”, con el fin de revitalizar social y físicamente barrios existentes a través de procesos participativos, con diversos niveles de éxito en sus resultados. Se crearon instrumentos específicos como el subsidio a la localización, con el fin de premiar con un subsidio extra a proyectos de vivienda ubicados en “buenas localizaciones”, cerca de infraestructura, transporte y equipamientos; el monto de este subsidio, sin embargo, fue absorbido rápidamente por el alza del valor de mercado del suelo en las localizaciones favorecidas por dicho subsidio. Se creó también un subsidio a proyectos integrados socialmente, apuntando a la construcción de condominios sociales que mezclen familias pobres y de clase media, iniciativa muy interesante pero que se ha utilizado en escasas ocasiones. La lista podría continuar con variadas mejoras que apuntan a temas patrimoniales, la eliminación de la deuda, a mejoras de viviendas existentes (Programa de protección del patrimonio familiar), de espacios públicos, de densificación y construcción en altura, aumento de metros cuadrados por vivienda, y un largo etcétera.

Todas estas mejoras, sin embargo, no han puesto en cuestión el rol de la política de vivienda. El Estado sigue siendo un proveedor de subsidios, la sociedad civil meros consumidores (con más o menos participación en el proceso) y el sector privado el productor de viviendas y de barrios, de mano de los “afanes legítimos de lucro” durante el proceso. A nivel nacional, si bien la pobreza ha disminuido, la desigualdad sigue siendo el principal desafío para el desarrollo del país; la política de vivienda, en su actual estado, es una fuente de consolidación de desigualdades.

El caso de Bajos de Mena en Puente Alto no solo llama a escándalo sino que hace necesario responder a ciertas preguntas claves; la primera, cómo es posible que sea necesario invertir millones de dólares para recuperar un barrio construido hace menos de 20 años; por qué la inversión hecha por el Estado y las familias se ha desvalorizado a tal punto que es más rentable social, política y económicamente volver a invertir en las viviendas de esas familias. Esto, en el contexto de que el subsidio habitacional, diseñado para ser recibido una única vez, constituye posiblemente la inversión directa más significativa que una familia va a recibir en su vida.

La respuesta a estas interrogantes no está en la calidad de las viviendas solamente, o en el ahorro que en su construcción pueda haber generado el sector privado motivado por el lucro, sino que principalmente por las consecuencias del ahorro en el suelo. Esto, sumado a un proceso en que no se entregaron herramientas para generar cohesión social entre los vecinos provenientes de distintas zonas.

“¿Por qué la inversión hecha por el Estado y las familias se ha desvalorizado a tal punto que es más rentable social, política y económicamente volver a invertir en las viviendas de esas familias?”

La suma es simple: viviendas pequeñas y de mala calidad, sin espacios ni infraestructuras públicas de calidad; vecinos que no se conocen necesariamente ni pasan por un proceso de creación de cohesión y capital social; familias ubicadas en la periferia de la ciudad, sin acceso a servicios básicos, en barrios en que viven única y exclusivamente personas excluidas, sin acceso a oportunidades ni redes laborales y sociales. No es difícil imaginar por qué barrios con estas características inician rápidamente un proceso de degradación física y social, que da pie a la creación de guetos, excluidos y estigmatizados; y con ello a la desvalorización económica y social de grandes áreas de la ciudad. Bajos de Mena es un ejemplo clarísimo. En igual o menor medida estas dinámicas se reproducen en cientos de barrios fuera del cono oriente de Santiago, en las Compañías en La Serena, en Alerce en Puerto Varas, en Alto Hospicio en Iquique, etc.

La segunda pregunta, aún más relevante, es si estamos seguros de que las inversiones que haga el Estado y los ciudadanos en vivienda hoy día, no sufrirán un destino similar. Como mencioné antes, la política de vivienda se encuentra hoy más blindada que hace 20 años en relación a la calidad de vivienda y espacios públicos de los barrios construidos, con subsidios ajustados a demandas más específicas, y promocionando la recuperación de barrios existentes, como el propio programa “Recuperación de blocks: segunda oportunidad” lo demuestra. Sin embargo, mientras se siga considerando la vivienda y el suelo como un bien de consumo más, nada asegura que la expansión de las ciudades, en particular ciudades intermedias con altas tasas de crecimiento, no reproduzca las lógicas de segregación, exclusión y la desvalorización social y económica que ello conlleva. Las mismas lógicas van a tender a la construcción una y otra vez de proyectos en grandes paños de tierra periféricos a la ciudad, construyendo ciudades para los pobres alejadas de las ciudades de los ricos, con comunidades fragmentadas.

Es para enfrentar esta segunda pregunta que resulta clave preguntarse por el rol del Estado, el sector privado y los ciudadanos. En las próximas entregas de esta serie revisaremos cuáles son las principales falencias en el rol que están desempeñando cada uno de ellos en la construcción de vivienda y ciudad, y con ello, en el entendimiento del rol de la política de vivienda en sí. No es el fin de esta serie proponer modificaciones específicas a la política de vivienda, como tampoco hacer una revisión exhaustiva de los programas que la componen o de lo por cierto pertinente de programas como el  “Recuperación de blocks: segunda oportunidad”, sino que abrir preguntas respecto a tales roles.

[1] Pablo Ivelic en la “Exposición plan gubernamental de reconstrucción urbana, territo­rial y vivienda”. Colegio de arquitectos, Santiago, Chile, 14 de Julio de 2010.

[2] Ver los trabajos de Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes, Manuel Tironi, Francisco Sabatini, entre otros.