Reglamentos ambientales mal concebidos

En Chile más del 85% de la población vive en áreas urbanas, es decir, la calidad de vida de las personas se relaciona directamente con habitar en la ciudad y, en consecuencia, con los conflictos y trances derivados de la ausencia del desarrollo urbano sustentable forjado en la planificación, en el ordenamiento territorial y en el manejo integrado de cuencas hidrográficas.

En condiciones normales es deber del Ministerio de Medio Ambiente y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo potenciar las aptitudes ambientales de los barrios y ciudades; como asimismo, proteger el medio ambiente previniendo y mitigando con seriedad el deterioro que se podría generar por la ocupación y uso del territorio.

Como consecuencia del desinterés generalizado en abordar esta temática, por parte de los distintos gobiernos, recientemente el Presidente Sebastián Piñera convocó a un grupo de 29 expertos de su confianza y del ministro del ramo, Rodrigo Pérez, para que conformaran una comisión encargada de diseñar una Política Nacional de Desarrollo Urbano, cuyos resultados se conocerán en marzo de 2013. Sin embargo, en el intertanto seguimos sufriendo los coletazos de la ausencia de una política pública directora.

Pues bien, volviendo al tema específico que nos preocupa, en enero de 2010 se publicó la Ley Nº 20.417 que modificó sustancialmente la Ley Nº 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente y con ese motivo en la actualidad se desarrollan dos reglamentos que incidirán en la forma como se construyen nuestras ciudades:

a) El Reglamento de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que define el mecanismo mediante el cual se evaluarán ambientalmente todos los instrumentos de planificación urbana.

b) El Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) que establece el procedimiento para evaluar proyectos de inversión de todo tipo.

Si bien ambos proyectos constituyen un aporte al proceso de planificación y su implementación, contemplan algunas disposiciones que es necesario revisar para evitar males mayores.

Se elimina la EAE para cambios en planes reguladores que generan grandes impactos en la ciudad.

Para empezar ¿qué dice el Ministerio de Medio Ambiente acerca de la EAE?

“Es el procedimiento realizado por el Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales. De este modo, la Ley abre una oportunidad para identificar y prevenir las externalidades ambientales generadas por el modelo de toma de decisiones chileno”.

Digamos que nuestra EAE es una especie de mala copia de la que se aplica en los países del primer mundo y mientras la documentación oficial emanada del ministerio sectorial dice que la EAE se caracteriza por “permitir el diálogo entre los diversos actores públicos y privados”, la forma como se ha reglamentado da cuenta de todo lo contrario.

Ahora bien, la idea de someter los planes reguladores a una EAE no es nueva. Supimos de ella a mediados del 2008, cuando el Ejecutivo de la época ingresó al Congreso Nacional un proyecto de ley destinado a crear la nueva institucionalidad ambiental. En el mensaje de la ley se reconocía, algo que era evidente, que la evaluación ambiental de los planes reguladores, siempre bajo la modalidad de “Declaración” dentro del SEIA, no era la más adecuada, toda vez que el sistema fue diseñado para evaluar proyectos de inversión y no “planes”. Recordemos que la “Declaración” impide la participación ciudadana y así fue cómo se propuso un procedimiento más apropiado para éste y otros temas.

Luego de una larga discusión en el Parlamento se aprobó la Ley Nº 20.417 que crea el Servicio de Evaluación Ambiental, la Superintendencia Ambiental y los Tribunales Ambientales, incorporando en la Ley Nº 19.300 la EAE.

Debemos tener en cuenta que un elevado porcentaje de las 345 comunas que existen en el país no cuentan con un Plan Regulador, lo que significa que todas estas comunas tendrán que someter sus futuros planes reguladores a las correspondientes EAE, pero esta exigencia recae también en sus modificaciones denominadas “significativas”.

La ley ordena que un Reglamento deberá establecer solamente el procedimiento y plazos en virtud del cual se tramitará este tipo de evaluación, detallando las materias puntuales de su contenido, pero lamentablemente a los diputados y senadores que aprobaron esta ley se les olvidó incluir la obligación de definir qué se entiende por “modificación significativa”.

Recientemente se sometió a consulta pública el proyecto de Reglamento de la EAE, pero si bien su texto regula las materias encomendadas por la ley asociadas al procedimiento de tramitación, el Ministerio de Medio Ambiente, sin mandato legal y en forma liviana, especificó lo que se entiende por “modificación significativa”. Con ello se atenta gravemente contra dos aspectos esenciales para el desarrollo sustentable de nuestras ciudades y que tradicionalmente han sido fuente de conflictos ciudadanos: las áreas verdes en sus distintas tipologías (Parques Metropolitanos, Parques Intercomunales, Parques Comunales y Áreas Verdes Complementarias) y los cambios de uso de suelo.

En relación a las áreas verdes, dicho proyecto dispone que se entenderá por “modificación sustancial” de un plan regulador intercomunal, entre otras materias, la disminución o traslado de áreas verdes, no obstante más adelante agrega la frasecita “Todo lo anterior en forma parcial, sucesiva o total en un porcentaje igual o superior a 20% de la superficie con dichos usos vigentes para cada comuna o en un porcentaje igual o superior a 20% de la superficie total del plan regulador intercomunal o metropolitano” (sic).

Esto significa que la autoridad de turno podrá disminuir en un 20% las áreas verdes de un plan intercomunal, vale decir, 1 de cada 5 áreas verdes existentes, sin tener que evaluar el impacto ambiental y la sustentabilidad de esta medida.

Por otra parte, el reglamento dispone para el caso de los planos reguladores comunales, que se entenderá por “modificación sustancial” cuando se trasladen las áreas verdes de la comuna o se disminuyan éstas últimas por sobre el 20% de la superficie vigente en el plan destinada al uso de suelo área verde, o por sobre el 5% de la superficie de área verde vigente cuando éstas tengan la calidad de bienes nacionales de uso público. En todo caso, siempre se considerará “modificación sustancial” de un plan regulador, cuando se reduzca la cantidad de áreas verdes en más de 20.000 m2 de manera continua.

Lo anterior significa que las municipalidades podrán disminuir en un 20% las áreas verdes y por sobre un 5% las áreas verdes que tengan la calidad de bienes nacionales de uso publico, sin que se realice la EAE y se analice la sustentabilidad de esta medida.

La exclusión de la EAE en las modificaciones de los planes reguladores que eliminan importantes superficies de áreas verdes constituye un atentado contra la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes. Con esta errónea medida las autoridades no solo no se hacen cargo del deber de incentivar la creación de áreas verdes y mantener las existentes, sino que establecen un incentivo perverso facilitando que las autoridades eliminen fácilmente las áreas verdes de todo el país. Lo anterior, es particularmente peligroso considerando el generalizado déficit de áreas verdes sobre todo en las comunas pobres.

También se dejó fuera del concepto “modificación significativa”, los cambios de uso de suelo que afectan a zonas residenciales. Si bien la ley considera como “modificación significativa” el cambio de uso de suelo de residencial a industrial o infraestructura, nada menciona en relación a los cambios de uso de suelo de residencial a equipamiento y entre equipamientos entre sí. En los últimos años hemos visto como este tipo de modificaciones han ocasionado no solo la protesta ciudadana de los sectores afectados sino del país entero e incluso, en algunos casos, ha sido necesario someter los cambios urbanísticos a plebiscito comunal. Lo razonable sería que este tipo de modificaciones se sometan a la EAE.

Reglamento del SEIA elimina la participación ciudadana en los proyectos inmobiliarios

Partiendo de la base que nunca los proyectos inmobiliarios han sido sometidos a Estudios de Impacto Ambiental (EIA), sino tan solo a simples Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), a pesar del gran impacto que algunos de ellos generan en la ciudad, la tan anhelada participación ciudadana en las DIA de estos proyectos, al parecer tendrá que seguir esperando.

Pues bien, de acuerdo al artículo 30º bis de la ley 19.300, sólo se podrá decretar la realización de un proceso de participación ciudadana en las DIA cuando se refieran a proyectos o actividades que generen cargas ambientales para las comunidades próximas.

La misma ley dispone que “Se entenderá que provocan cargas ambientales aquellos proyectos o actividades que generan beneficios sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en localidades próximas durante su construcción u operación”. “Se considera que generan cargas ambientales únicamente los proyectos o actividades cuyas tipologías correspondan a las letras a.1, b), c), d), e), f), j), y o) del artículo 3 de este Reglamento o que contengan partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologías, así como cualquier otro proyecto o actividad cuyo objetivo consista en satisfacer necesidades básicas de la comunidad, tales como proyectos de saneamiento, agua potable, energía, entre otros”.

No obstante, de acuerdo a lo dispuesto en el proyecto de reglamento,

Como se puede apreciar, a pesar de cumplir con la definición de “cargas ambientales”, por tratarse de proyectos con un indiscutible beneficio social y por otra parte en la mayoría de los casos por ser generadores de externalidades negativas, el proyecto de norma excluye las tipologías de las letras g) y h) del artículo 3 del reglamento, las que contemplan todo tipo de proyectos inmobiliarios, léase malls, centros comerciales, estadios, hospitales, cementerios, clínicas, centros de eventos, etc.

Recapitulando, es bueno recordar que una de las 150 medidas contenidas en el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica (PPDA) de la región metropolitana de Santiago, de 1997, ordenaba lo siguiente:

“Se mantendrán como Parques Metropolitanos, Parques Intercomunales, Áreas Verdes Complementarias, Áreas de Valor Natural y Áreas de Interés Silvoagropecuario aquellas definidas como tales en los Instrumentos de Planificación Territorial, especialmente en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS). Se pretende preservar grandes áreas verdes existentes, tales como La Platina, Antumapu, Parque Laguna Carén, Estadios, Clubes, Colegios, etc. por ser éstos pulmones verdes de la ciudad que oxigenan, limpian y ventilan el aire regional”.

Indiscutiblemente, para facilitarse el crecimiento económico sin esas incómodas trabas administrativas, esta medida pronto se eliminó del PPDA y por ello, entre otros motivos, sus metas de reducción de concentraciones, con el fin de alcanzar el cumplimiento de las normas de calidad del aire al 2010, no se lograron.

Con la modificación del artículo 59º de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) que fijó caducidades para las declaratorias de utilidad pública de las distintas categorías de calles e improcedentemente de parques intercomunales y comunales, ya se están produciendo sus perjudiciales efectos en la ciudad, tal como quedó en evidencia en un reportaje publicado recientemente en El Mostrador.

Por último, consideramos impropio que se sigan eliminando las pocas áreas verdes que aún tenemos, pero aquellos que ejercen el poder político dicen lo contrario. Así las cosas, observamos con intranquilidad que el denominado Comité Interministerial de Agilización de Inversiones instaurado al alero del Ministerio de Economía está “haciendo la pega” encomendada por La Moneda para hacer más laxa la institucionalidad.

Según las noticias publicadas recientemente, en los próximos días la ministra María Ignacia Benítez le entregará estos dos reglamentos al Presidente Piñera, quien los firmará sin mayores consultas a su obediente colaboradora. Enseguida serán enviados a la Contraloría General de la República para que tome razón de ellos, organismo fiscalizador que, a la luz de lo sucintamente relatado, debiera poner orden en la casa.

Pero, antes de ello se podría producir un milagro y el Ministerio de Medio Ambiente, en un súbito arranque de responsabilidad pública, se allane a revisar estos reglamentos con la idea de que sus contenidos en el ámbito de la ciudad respondan a las legítimas demandas de sus habitantes.