“El sistema de concesión minera se presta para una concentración gigantesca, abuso y mal uso”

A comienzos de abril, la abogada Laura Novoa dejó callados por algunos segundos a buena parte de los representantes más importantes del negocio minero en Chile. Corrían las primeras horas de la Semana de la Minería y, tras un extenso debate sobre la concentración de la propiedad, Novoa pidió la palabra y propuso no perder más tiempo y discutir “el origen judicial de la concesión de exploración”. Un silencio fue la respuesta que tuvo la hermana del senador (UDI) Jovino Novoa, en uno de los salones del Sheraton.

Lo que Laura Novoa estaba proponiendo, en buenas cuentas, era reformar la Constitución y por ende, el hasta ahora inamovible marco legal en que se desarrolla la industria minera en Chile. Ante el silencio evidente, Novoa cerró su intervención con una ironía: “dicen que no está el horno para bollos”.

Pero su opinión quedó haciendo eco. Porque ninguno de los que escuchó su propuesta ese día desconoce que Laura Novoa es una de las profesionales que más sabe de minería en Chile. Antes de la nacionalización del cobre, trabajó en The Anaconda Mining Company, la empresa estadounidense que era dueña del mineral de Chuquicamata. Después del golpe militar, fue asesora del régimen en las negociaciones con las empresas nacionalizadas; y participó junto a José Piñera en la redacción y definiciones clave de la Ley Orgánica Constitucional Minera, la misma que ella hoy propone reformar.

Novoa también estuvo en la redacción de la Ley Orgánica de Codelco-Chile y fue consejera general de dicha empresa estatal hasta 1978. Tras el retorno de la democracia, volvió a ocupar un sillón en ese directorio entre 1990 y 1994.

En el ámbito privado, Novoa ha conducido los asuntos corporativos de diversas empresas del rubro, además de asesorarlas en su estrategia legal y la resolución de sus juicios. En su cartera figuran: Pucobre, Minera Lo Valdés, Amax, Angloamérican, entre otras. También asesoró al Consejo Minero, que agrupa a las grandes compañías del rubro, para enfrentar en los inicios de la década pasada la aplicación de un nuevo impuesto minero, el royalty.

-¿Cuáles son los problemas que usted identifica en la legislación minera de Chile y que permiten que se acumulen miles de hectáreas de propiedad minera en pocas manos?
En primer lugar, cuando se tramita una concesión de exploración nadie le exige a quien la solicita que diga en qué consiste su proyecto o qué trabajo va hacer. Sencillamente usted dice: “yo quiero solicitar una concesión de exploración, por el tamaño que la ley me permite, por 4 años”. Y durante esos cuatro años no se le exigirá ninguna obligación, salvo la de pagar una patente.

-Se supone que precisamente, para evitar que las empresas o personas naturales acumulen hectáreas, la ley establece una concesión de solo dos años. Y se puede renovar por otros dos, pero por la mitad de la superficie.
Efectivamente se puede renovar por la mitad de la extensión, pero no sé si se usa masivamente esta renovación parcial. Porque lo que hacen las grandes empresas, y eso sí me consta, es olvidarse de esa renovación y presentar nuevas concesiones, por las mismas hectáreas, a su nombre o a nombre de otras personas. Entonces van superponiéndose a sí mismas, y van renovando sus concesiones de exploración.

-¿Esto lo hacen todos?
No sé si todos, pero me consta que sí lo hacen algunas grandes empresas y las chicas que pueden. Y muchas veces los abogados utilizan este procedimiento. Porque para ello se requiere de un gran manejo del Código Minero, que está lleno de reglas, de caducidades… Si te equivocas en un plazo, se te viene abajo la tramitación, entonces se requiere de personas que sean muy duchas en el sistema. No sé qué le dio a la gente que elaboró el Código de ponerle este impulso procesal. Las personas que hicieron el Código de Minería, entre los que está Juan Luis Ossa, estaban convencidos de este sistema, que fue el que en definitiva prevaleció.

-El problema, según usted, se origina al dejar en manos de los tribunales un trámite que podría ser administrativo, como es la obtención de una concesión minera de exploración. ¿Por qué se le asigna este rol a los tribunales?
Porque en materia minera, tradicionalmente se pensaba que podría haber corrupción si se le otorgaban esas facultades a las autoridades administrativas, que son el cauce lógico. Al revés de lo que pasa en Chile, así se hace en Perú, en Australia, en Canadá, que son los países que tienen los mejores sistemas de exploración. Allí los permisos se otorgan administrativamente. Entonces uno se pregunta, ¿por qué no ocurre eso en Chile? Hay una especie de tabú que dice “no, tienen que ser los tribunales”.

-¿Ese tabú arranca del trauma que provocó la nacionalización del cobre?
No, es más antiguo, porque la concesión minera siempre ha sido judicial.

-¿Cuál es la fórmula más lógica de regular la concesión de exploración?
Los geólogos me dicen que lo que se requiere es que alguien pida el derecho a explorar, y que la autoridad administrativa le pregunte dónde lo quiere para saber si ese terreno está libre. Si encuentro que está libre, se lo concedo, pero le pongo un plazo y ciertas exigencias: que realmente haga trabajos de exploración y que cumpla con el plazo. Con un sistema más simple como ese, mejorarían derechamente los problemas que se le ven a la concesión actual, que se presta para una concentración gigantesca, abuso y mal uso.

-¿Cómo se explica que los grandes de la minería concentren y acumulen hectáreas pero sin explorarlas?
Tienen los recursos para hacerlo, y es llegar y tomar. Además, tienen que desarrollar todo un sistema de vigilancia de las áreas que están en movimiento y gastar en las patentes y en los abogados.

-¿Cuál es el abuso que genera esa acumulación?
Me refiero a la gente que pretende sacar provecho económico especulativo de la concesión, porque la obtiene y la mantiene allí donde se va a desarrollar cualquier proyecto: un hospital, un aeródromo, otro negocio minero. Voy, me instaló ahí, y luego me presento donde los dueños del negocio y les digo: “fíjese que yo tengo derecho a poner una mina ahí, así es que me van a tener que pagar una cantidad para que yo les venda este derecho y no lo ejerza”. Ese abuso de la concesión minera lo permite nuestro sistema jurídico.

-¿Quiénes practican estos abusos?
Lo que llamo mineros de papel: empresas o personas que se especializan en concesiones, abogados muchos de ellos. Ahora, el abuso genera mal uso. Porque como todo el mundo sabe que esta situación ocurre, si yo tengo un cliente que va a desarrollar un proyecto inmobiliario, lo primero que hago es recomendarle que ponga propiedad minera para protegerse. Entonces se inscribe propiedad minera no para explorar minas, sino para protección. Eso es un mal uso. Son estas dos fuentes las que hacen conveniente estudiar la concesión de exploración para que cumpla su verdadera finalidad.

-También existe otra práctica entre las grandes empresas mineras: inscribir la propiedad que poseen no a su nombre, sino utilizando terceras personas…
Sí, usan otros nombres para que no se sepa, por razones de política interna. Pero no hay nada escondido detrás de eso. Es para evitar que detrás de tus exploraciones aparezcan los mineros de papel.

-¿Cómo puede mejorarse el sistema?
Haciendo que la concesión sea administrativa y no judicial. Pero entonces te topas con la Constitución, porque ésta establece que tanto la concesión de exploración como la de explotación tienen que ser conferidas a través de los tribunales. Si se quisiera realmente abordar el problema, habría que modificar la Constitución. Ahora, esas son palabras mayores, pero no es imposible.

-Usted que conoce a los grandes empresarios mineros, ¿cree que están disponibles para esto? ¿Cree que hay piso político para hacer un cambio así?
No lo sé. Creo que esto parte por estudiar el problema. Nadie se lo ha planteado todavía. La concesión de exploración está mal regulada. Y para regularla bien, tiene que transformarse en concesión administrativa, en un permiso para explorar.

-Quienes promueven realizar cambios al sistema de concesiones identifican al abogado Juan Luis Ossa como uno de los más férreos opositores. Y Ossa fue nombrado por el ministro Golborne como encargado del Comité de Seguridad Minera…
Y también es director de Codelco… Él se va a oponer a cualquier cambio, porque tiene muchas certezas de que el Código está perfecto. Mientras esté una persona así en un cargo tan importante no se puede pensar en cambiar la norma. Así es que todo este esfuerzo que estamos haciendo ahora va a conducir a un estudio, pero es la primera piedra, un pasito.