Si bien nuestra Constitución protege la igualdad como un derecho fundamental, no existe hasta el momento un desarrollo legislativo adecuado. Como sabemos, las afirmaciones o declaraciones contenidas en la Constitución no siempre expresan de manera precisa lo que se busca proteger. De ahí la necesidad de un desarrollo legislativo que defina qué se entiende por discriminación, la inclusión de categorías sospechosas, el establecimiento de un mecanismo judicial para combatir actos u omisiones discriminatorias y una serie de medidas especiales, como la agravante en casos de delitos motivados por algunas de estas categorías.

Hay una confusión general, y muy internalizada en el inconsciente colectivo, de decir “para qué quieren igualdad si no son iguales”. Por eso mismo se requiere de una ley que declare un sentido normativo de la igualdad: “Queremos igual consideración y respeto, porque actualmente no recibimos igual consideración y respeto”. De otro modo se terminan legitimando y reproduciendo las desigualdades que existen, por regla general, en contra de los grupos vulnerables: inmigrantes, homosexuales, indígenas, etc.

Tal como señala la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Atala: “Si bien es cierto que ciertas sociedades pueden ser intolerantes a condiciones como la raza, el sexo, la nacionalidad o la orientación sexual de una persona, los Estados no pueden utilizar esto como justificación para perpetuar tratos discriminatorios”. Y aunque se critique a este país por ‘legalista’, la propia Corte ha señalado que “el Derecho y los Estados deben ayudar al avance social, de lo contrario se corre el grave riesgo de legitimar y consolidar distintas formas de discriminación violatorias de los derechos humanos”. Es, de algún modo, dejar atrás a Portales y su idea de que este país nunca está maduro para una democracia real.

Del mismo modo, la ley incluye una serie de categorías sospechosas, en virtud de las cuales ni usted ni yo ni el Estado podremos distinguir, excluir, restringir o preferir a una persona por su raza, color, sexo, orientación o identidad de género, entre otras. Salvo que tengamos una muy buena razón (que cuesta imaginar), salvo que explicitemos esas razones y éstas pasen un test de imparcialidad, podríamos aceptar una eventual distinción. Sin embargo, la carga de la prueba pesaría sobre nosotros.

Las modificaciones aprobadas por la Comisión Mixta dan cuenta del esfuerzo llevado a cabo por diversas minorías, no sólo sexuales, que durante largas y tediosas jornadas, y sin el apoyo de lobistas profesionales ni el dinero suficiente, lograron persuadir a nuestros representantes de la necesidad de esta ley. El ejemplo de la Organización de Transexuales por la Dignidad de la Diversidad constituye un hito especial: es primera vez, en nuestra historia republicana, que son recibidos formalmente en el Congreso.

El actual proyecto de ley modificó algunas de las cuestiones más polémicas, como el ejemplo odioso que vinculaba la homosexualidad o transexualidad con la pedofilia, o la exclusión de la categoría de identidad de género en la agravante penal. De modo más general, se incorporó la obligación para los órganos del Estado, dentro de su competencia, de garantizar que no va a haber discriminación en el ejercicio de los derechos y libertades establecidos por la constitución y las leyes. En el fondo, se señala que el Estado no debe conformarse con un “no hacer”, con una obligación negativa; es decir, abstenerse de discriminar. Debe hacer algo, generar instructivos internos, incorporar estas variables en la atención al público, capacitar a los jueces, a las empresas, a los sindicatos, e incluir algunas modificaciones a sus cuerpos armados disciplinados.

Sin embargo, la gran deuda del proyecto de ley es la falta de medidas afirmativas para corregir las actuales discriminaciones, esto es, otorgar tratamiento diferenciado para eliminar obstáculos fácticos en el ejercicio pleno de ciertos derechos. La historia de este tipo de medidas se ha fundado básicamente en la integración de afro descendientes y mujeres, pero nada obsta a que indígenas, inmigrantes o minorías sexuales sean corresponsales de medidas destinadas a corregir discriminaciones en su contra. Siendo osados, ¿por qué no establecer e incentivar cupos o beneficios para los grupos vulnerables históricamente discriminados? Tal como señaló el Tribunal Federal Supremo de Brasil, este tipo de medidas no son incompatibles con la obligación constitucional que pesa sobre todo Estado moderno de “hacer algo” por erradicar situaciones discriminatorias.

El cambio que se avecina no es menor y todo ello con una finalidad pedagógica, republicana. En ese mismo carril van las sanciones, las multas y la libertad que se le otorga al juez de letras para declarar la existencia de un acto discriminatorio, y ordenar el restablecimiento del derecho. No se trata de cambiar las actitudes de la noche a la mañana, sino que se intenta, lentamente, ir construyendo una concepción republicana de los derechos en que estos dejan de entenderse como un reclamo egoísta que lanzamos a la sociedad; en otras palabras, constituye un intento por construir el merecido reconocimiento que nos debemos los unos a los otros a través del lenguaje del derecho a la igualdad y a la no discriminación. Tampoco se trata de dejar de reírnos de nosotros mismos, de nuestros errores, de nuestros fracasos, como algunos lo han anunciado. Lo único que se intenta es aspirar a ser tratados con igual consideración y respeto con respecto a cuestiones relevantes para nuestra convivencia.

El gobierno tampoco se pierde en su empeño por ir dejando morir la educación pública, en un proceso lento y silencioso, sin entrar en ninguna discusión incómoda.

Justo antes de renunciar, para cumplir con un compromiso adquirido, el ex ministro de Educación Felipe Bulnes dejó presentado un proyecto de ley de “Fortalecimiento de la Educación Estatal”, más conocido como el proyecto de desmunicipalización. La propuesta –calificada a diestra y siniestra como mala-ingresó a la Cámara de Diputados el 13 de diciembre pasado, fue enviada a la Comisión de Educación, donde duerme plácidamente sin urgencia alguna mientras las escuelas públicas se siguen vaciando.

Chile es el único país del mundo donde las escuelas públicas deben competir con colegios privados que reciben la misma subvención estatal y no sólo no tienen mayores obligaciones sino que, además, pueden cobrar una mensualidad y -aunque está prohibido- suelen seleccionar a sus estudiantes.

El año pasado, por primera vez, las 5.598 escuelas públicas del país sumaron menos que las 5.762 particulares subvencionadas. En el sector público las matrículas cayeron al 39,7 por ciento, mientras en el sector particular subvencionado se empinaron hasta un 52 por ciento.

El alivio en los gastos de educación propuesto por el gobierno en su ajuste tributario viene a empeorar esta situación, o mejor dicho, a beneficiar una vez más a los colegios particulares subvencionados. Los padres que podrían descontar de sus impuestos el pago del colegio, son precisamente los apoderados de este tipo de establecimientos.

“La disminución de impuestos anunciada por el Presidente, más que una medida pro familia es una medida que incentiva el copago. Si un padre está pagando hoy 20 mil pesos mensuales y puede descontar la mitad de sus impuestos, se puede presumir que rápidamente el colegio le dirá que sería bueno aumentar el copago a 30 mil…”

Se trata de familias cuyos ingresos no superan un millón y medio mensual y que podrían descontar hasta 200 mil pesos anuales por cada hijo. Claramente este beneficio no está pensado para las familias que pueden mandar a sus hijos a colegios particulares propiamente tales, cuyos ingresos están muy por encima del límite establecido. Tampoco está pensado para padres que ganan menos de 535 mil pesos ya que ellos no pagan impuestos y, por lo tanto, no tienen de dónde descontar.

En concreto, esta disminución de impuestos, más que una medida pro familia como la denominó el Presidente, es una medida que incentiva el copago. Si un padre está pagando hoy 20 mil pesos mensuales y puede descontar la mitad de sus impuestos, se puede presumir que rápidamente el colegio le dirá que sería bueno aumentar el copago a 30 mil…

Con seguridad los padres que han optado por estos colegios, seducidos muchas veces por el nombre en inglés del establecimiento, por la imagen de un uniforme con faldita plisada y una corbata de color, y sobre todo porque sus hijos tendrán compañeros “como ellos” y no de un nivel más bajo, estarán contentos con la propuesta gubernamental. Es un hecho que los padres que pueden pagar 10 quieren que sus hijos se junten con otros que pagan 10, y lo mismo ocurre con los de 15, 30 ó 50. Basta mirar alrededor de nuestras casas para ver lo homogéneo que es el barrio.

Justamente porque los seres humanos no somos perfectos, el Estado debe preocuparse por evitar la segregación, más aún cuando ostentamos el nefasto record de la mayor segregación escolar del mundo. Sólo una educación gratuita y de calidad puede romper el vicio de una sociedad organizada en guetos cerrados y ayudar a recuperar una comunidad diversa, donde la convivencia se enriquezca en la relación con otros, que son y piensan diferente. Una sociedad donde se conoce al otro es una sociedad cohesionada, donde no se teme al vecino y donde la violencia deja de ser la manera de vincularse.

Por eso, resulta indispensable que el foco de la reforma educacional –y por ende de los cambios tributarios- no se quede en los bolsillos endeudados en un intento por calmar las movilizaciones sociales, sino que vaya decididamente a rescatar la educación pública. Esta debiera ser el pariente regalón de las medidas gubernamentales y no el pariente olvidado, que ojalá desaparezca pronto.

Si el gobierno no se ocupa con urgencia de salvar las escuelas públicas, en un par de años se convertirán en una especie de hogar diurno donde irán sin esperanza los más pobres de los pobres, los niños vulnerables que los demás colegios habrán despreciado por falta de méritos o simplemente por falta de recursos.

El ministro Harald Beyer es reconocido como uno de los mejores expertos en educación del país; él conoce bien la tragedia de la educación pública. Esta semana puso el dedo en la llaga de la prueba INICIA al informar que el 70 por ciento de los egresados de Pedagogía Básica no deberían llegar a la sala de clases. De inmediato envió un proyecto de ley que busca solucionar esta realidad. Cabe preguntarse si, con la misma determinación, podrá cambiar la política oficial y tomar medidas para rescatar de una vez por todas la educación pública. ¿Quién se opondrá a una escuela donde puedan estudiar juntos los niños y jóvenes de cualquier clase social, religión o etnia?

A pesar de que inicialmente fue voluntario, desde 1999 la Ley 18.918 estableció, primero, la obligatoriedad para los parlamentarios de realizar declaraciones de patrimonio e intereses al asumir su investidura. Segundo, que declarasen la existencia de conflictos de interés a la hora de emitir juicios y promover proyectos de ley en el hemiciclo. Y tercero, la prohibición de votar en temas en que el parlamentario tenga conflictos de interés.

“Hasta noviembre del 2011, 25 honorables no declaraban completamente sus intereses. ¿Cuántos han recibido alguna sanción? Ninguno.”

Sin embargo, no basta con crear una normativa para que ésta se cumpla. Deben existir, por un lado, sanciones que generen algún costo por no cumplirla y, en segundo lugar, mecanismos que aseguren que las sanciones se hagan efectivas. El problema es que en Chile esta ley no sólo no es lo suficientemente clara y fuerte en sus sanciones, sino que las pocas prohibiciones no se cumplen. La pregunta es ¿por qué? Porque la normativa tiene incentivos mal puestos: tiene al gato a cargo de la carnicería.

¿Quién vela porque se cumpla la ley y se apliquen las sanciones en el Congreso ante conflictos de interés de sus miembros? ¿Los tribunales de justicia? ¿Algún ente externo e independiente? No: la Comisión de Ética de cada corporación. ¿Y quién conforma esa comisión? Alguien independiente creerá usted. No, los mismos parlamentarios. Bueno, creerá usted que al menos serán parlamentarios intachables desde el punto de vista de la declaración de intereses. Lamentablemente NO. De hecho, según el trabajo del sitio web inspectordeintereses.cl, a noviembre de 2011 en la Comisión de Ética de la Cámara de Diputados ¡tres de sus ocho miembros no habían declarado completamente sus intereses!

¿Qué autoridad va a tener una comisión para sancionar a quienes no declaren bien intereses si sus propios miembros no lo hacen? Y aunque todos tuvieran completamente declarados sus intereses, ¿qué incentivo tiene un comité formado por parlamentarios de sancionar a sus pares? Muy pocos. Esto es literalmente que el gato esté a cargo de la carnicería.

Más aun, hasta noviembre del 2011, 25 honorables no declaraban completamente sus intereses. ¿Cuántos han recibido alguna sanción? Ninguno.

“La ley dice que “los parlamentarios no podrán votar ningún asunto que interese directa o personalmente a ellos”. De acuerdo a inspectordeintereses.cl, sólo desde 2010 se han escrutado 418 votos con potenciales conflictos de interés.”

Lamentablemente el tema más grave no es éste. Es la falta de conciencia y sanción para quienes, habiendo declarado sus intereses, influyen e igual votan en proyectos en los que tienen conflictos, sin sanción alguna. Esto es grave pues nuestras leyes y políticas públicas pueden terminar creándose y aplicándose influenciadas por intereses particulares y no por la búsqueda del bien común, cuando los parlamentarios que las votan lo hacen pensando en su bolsillo.

La ley dice que “los parlamentarios no podrán votar ningún asunto que interese directa o personalmente a ellos”. Sin embargo, no se establecen sanciones por votar teniendo intereses, y obviamente por ello a la fecha no ha habido una sola sanción por votar teniendo conflictos de interés. Y no es que haya pocos casos: de acuerdo a inspectordeintereses.cl, sólo desde 2010 se han escrutado 418 votos con potenciales conflictos de interés. A nuestro juicio, una ley que prohíbe algo, pero que no establece sanciones si no se cumple, es peor que no tener ley, ya que “lava las manos” a quienes la promovieron y desvía la atención a otros temas cuando el problema sigue igual de latente.

¿Cómo mejorar este problema? Se requiere con urgencia, una institucionalidad que obligue efectivamente a los parlamentarios a declarar cabalmente sus intereses, y a inhabilitarse de tener conflictos, con penalidades claras y disuasorias. Que exista fiscalización y sanción por parte de un ente independiente al Congreso. Finalmente, que la comunidad se informe y empodere, denunciando situaciones de conflictos y empujando para que existan sanciones reales por votar e influir en leyes y políticas teniendo conflictos de interés.

A pesar de haber logrado avances en la regulación de los conflictos de interés en el papel, un mal diseño de incentivos, inexistencia o insuficiencia de sanciones y una falta total de lograr que las reglas se cumplan, dejan los avances legales en letra muerta. No basta con hacer leyes y reglamentos, hay que hacerlos respetar.

Vea también de José Ossandón: ¿El CAE está volviendo más pobres a los pobres?.

Se acaba el Crédito con Aval del Estado (CAE). No cabe duda, este es un muy importante anuncio. Junto con ello los estudiantes del país han terminado de ganarse un puesto en la muy larga historia (recopilada recientemente por D. Graeber en su excelente La Deuda: Los Primeros 5000 Años) de revueltas que han logrado revertir deudas excesivas. Sin embargo, sigue pendiente una importante pregunta: ¿Cuánto cambian las cosas con el anuncio del Ministro Beyer? Para responder esta pregunta es necesario tratar de entender mejor la situación actual, y para esto hay que contar la historia de un concepto muy particular: el “capital humano”.

Capital Humano: una analogía muy real

Tal como sugerí en una columna anterior, esta historia comienza a principios de los ‘60 en los EEUU, cuando Gary Becker publicó su libro El Capital Humano. Como se menciona en el mismo texto, capital humano no es un concepto totalmente nuevo. De hecho, el libro incluye un epígrafe de Alfred Marshall de 1890. Sin embargo, Becker no se limitó a reciclar un viejo término, sino que, junto a algunos de sus contemporáneos como J. Mincer y T. Schultz (p.220y ss.), fue un paso más allá. El libro se organiza en torno a la siguiente pregunta: ¿Cómo es que países (y también personas) con acceso similar a recursos naturales tienen niveles tan diferentes de riqueza? ¿No será que existe otro elemento, hasta ahora no observado, que ayude a explicar estas diferencias? Su sugerencia: las diferencias se deben el nivel de inversión en educación o capital humano acumulado por países o personas y este particular tipo de inversión puede ser medido en términos de costos alternativos. Por los mismos años, en los EEUU de post-guerra, se produce una explosión a una escala nunca antes vista de datos estadísticos y de técnicas para analizarlos, lo que facilita la producción de estudios que relacionen series de datos sociales de diferente índole. Como por ejemplo: nivel de escolaridad e ingreso. En efecto, por la misma época apareció el famoso Informe Coleman, que es algo así como el hermano sociológico del libro de Becker. Así, con los datos existentes, Becker confirmó su hipótesis y con ello el “capital humano” sufrió su primera gran transformación.

“En un país donde se pagan muy pocos impuestos resulta que ya más de un 25% (7% o más en salud, 7% en pensiones, 10% en educación) del sueldo de los jóvenes profesionales se destinarán obligatoriamente a pagar servicios privatizados. Para esto quizás mejor pagar impuestos”.

El concepto de “capital humano” es primeramente una analogía. Es decir, se intenta comprender un asunto determinado, importando una noción utilizada en otra área. En este caso: un término asociado a inversiones económicas para comprender la educación. Hoy hablar de capital humano es tan común que nos cuesta ver lo extraño y desafiante que debe haber sonado en su momento. La única comparación que se me ocurre es un término de origen diametralmente diferente, pero al que también hemos terminado por acostumbrarnos: “industria cultural”. Pero con Becker el ”capital humano” dejó de ser una analogía y se convirtió en otra cosa: un objeto observable estadísticamente, y con ello, un número creciente de economistas empezó a asumir que la educación podría eventualmente considerarse como una inversión. Sin embargo, aún tras el libro de Becker, el capital humano sigue siendo un objeto más de la discusión académica. El paso clave para nuestra historia pasó unos pocos años más tarde en Chile.

En los años ’70 y ’80, la discusión académica de una muy particular escuela de economía, la de Chicago, y la historia de Chile alcanzaron un nivel de correlación que ya se la quisiera cualquier estadístico. Las reformas de los Chicago Boys no solo fueron inspiradas por las recetas de Friedman para controlar la macro-economía, sino que también por las ideas de autores como Becker (que a fines de los ‘60, luego de unos años en Columbia, volvió a Chicago donde había realizado su doctorado), Ronald Coase y George Stigler. Todos ellos han sido asociados más tarde con los que ha denominado la “Teoría de la Elección Pública” (Cap. 9). Bajo esta perspectiva, los mercados no son sólo una forma competitiva de organizar la circulación de bienes, sino que también un modelo para el funcionamiento de otras dimensiones de la vida social. En otras palabras: áreas como la educación o la salud no sólo pueden ser analizadas como si fueran un mercado, sino que también se asume que organizadas como un mercado terminarán por producir bienes de mejor calidad y distribuidos de manera más eficiente y equitativa. Como resume el título de un libro editado por el actual Ministro Secretario General de la Presidencia, Cristián Larroulet, en 1991: “Soluciones privadas a problemas públicos”.

Como en las otras áreas donde las reformas a lo Chicago fueron aplicadas (salud, transporte, pensiones, energía, etc.), éstas significaron un cambio revolucionario en la educación superior. Es importante no perder de vista que hasta ese momento en el país habían seis universidades: dos grandes organizaciones públicas, tres universidades creadas por la Iglesia y dos de origen privado pero apoyadas por el Estado. Con las reformas introducidas en la dictadura, las grandes universidades públicas son divididas en múltiples organizaciones que deben competir por recursos públicos y privados (hasta ese momento el Pedagógico y la UTEM eran parte de la U. de Chile y esta última no competía sino que era complementaria a la USACH). Además se abre la puerta a la participación de agentes privados en la creación de nuevas universidades (aunque sin fines de lucro) y de Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales (donde el lucro es permitido); se liberalizan los aranceles y se establece el Aporte Fiscal Indirecto como apoyo estatal al que puede acceder cualquier institución que atraiga estudiantes con altos puntajes en la prueba de selección universitaria; y se crea un sistema de crédito, el futuro Fondo Solidario de Crédito Universitario, con el fin de facilitar el acceso a financiamiento para los estudiantes y sus familias, aunque limitado a las instituciones pertenecientes al Consejo de Rectores.

“El gobierno actual, como los cuatro anteriores, parece no poder imaginarse algo que vaya más allá de las fronteras que los economistas se han auto-impuesto”.

Un par de décadas después la situación ha cambiado radicalmente. La matrícula se ha expandido casi 10 veces y ya no hay 6 universidades, sino 61 (de las cuales 16 son públicas), más otros 135 instituciones terciarias no universitarias (todas privadas). La mayor parte de estas instituciones están involucradas en una fiera competencia por atraer nuevos alumnos, lo que se ve directamente reflejado en la ubicuidad de la publicidad educacional en medios de comunicación y transporte. Ya no sólo hay créditos otorgados por el Estado sino que también préstamos bancarios o de Cajas de Compensación, algunas universidades son parte de Fondos de Inversión y otras han accedido al mercado de capitales mediante la securitización de los flujos de matriculas futuras. En este contexto, nos guste o no, hablar de capital humano y de la educación superior como un mercado ya no es una osada analogía ni un mero objeto estadístico: es exactamente lo que tenemos frente a nuestras narices.

Soluciones privadas… problemas públicos.

Ahora, lo que ha demostrado el caso chileno, es que una cosa es hacer de la educación superior un mercado y otra, muy diferente, que este mercado produzca bienes a menor costo, mayor calidad y distribuidos de modo más equitativo que un sistema público. En efecto, este mercado ha traído sus propios problemas, todos muy discutidos en los últimos meses. Existen tantas instituciones que es muy difícil comparar, algunas universidades privadas han encontrado particulares formas de “eludir” la prohibición al lucro, los aranceles suben y suben sin que esto vaya necesariamente asociado a una mejor calidad, y, como nadie sabe realmente como es que las familias y estudiantes terminan eligiendo, los costos de marketing no paran de aumentar.

En este contexto, la creciente comunidad de expertos interesados en el tema se ha preocupado de entender mejor como es que funciona realmente este mercado y de buscar ejemplos internacionales de modelos de aseguramiento de la calidad o nuevas formas de gestión. En efecto, el CAE y el sistema de acreditación fueron diseñados como formas de ir solucionando los problemas que fueron apareciendo con el desarrollo de este mercado. Ambas soluciones, sin embargo, se mantuvieron en la línea a la Chicago, como ya decía Coase: para problemas de mercado nuevos mercados, y con ello, podríamos agregar, nuevas externalidades. De hecho hoy parece haber un consenso de que tanto el sistema de acreditación como el CAE terminaron resultando peor que los problemas que intentaban solucionar.

¿Qué se va y qué se queda con el fin del CAE?

Finalmente, estamos en condiciones de volver a las reformas anunciadas por el Ministro Beyer. Se reemplaza a los bancos por una agencia estatal especialmente creada para hacerse cargo de la administración de un nuevo sistema de crédito estudiantil; se fijan por decreto el interés y las condiciones de pago de los préstamos (2%, no más de 180 cuotas que no deben exceder un 10% del salario mensual del beneficiario); se introduce una nueva forma de calcular el arancel de referencia (¡vía un “polinomio” que da para una columna propia!); y se establece que las instituciones que acepten estudiantes con crédito deberán hacerse cargo de financiar la diferencia entre sus matriculas y el arancel de referencia.

“En el muy improbable caso de que los estudiantes lograrán convencer a las autoridades de que la mejor opción es crear nuevas instituciones, es muy difícil imaginar que en Chile exista hoy el conocimiento suficiente sobre cómo desarrollar una nueva y buena burocracia”.

Mientras no aparezcan sorpresas (del tipo licitación de la agencia encargada de los créditos), estos anuncios implican un cambio importante respecto a las últimas reformas del sector. Principalmente, porque se asume que el Estado puede y debe actuar directamente en asuntos como tasas de interés, créditos y aranceles. Sin embargo no es un cambio radical. De hecho, es similar a reformas impulsadas en otras de las áreas transformadas a principios de los ‘80. Por ejemplo, cuando se inició el sistema de Isapres se asumió que sería la competencia la que produciría un seguro a su vez más barato y de mejor cobertura. Hoy en cambio, no sólo existe una Superintendencia encargada directamente de “vigilar” el funcionamiento de la industria, sino que también se establece por regulación los criterios técnicos de planes de salud cada vez más estandarizados.

El gobierno actual, como los cuatro anteriores, parece no poder imaginarse algo que vaya más allá de las fronteras que los economistas se han auto-impuesto. En este mundo, la discusión sobre posibles mejoras en áreas como la educación superior va de aquellos que propondrán crear un mercado secundario que se haga cargo de las externalidades negativas, a los que no tendrán mayor problema de generar nuevas instituciones estatales (normalmente a cargo de economistas) que faciliten la sana competencia. En ningún caso pareciera posible imaginar la fundación de nuevas universidades o centros técnicos públicos acordes al contexto actual. Por su parte, los dirigentes estudiantiles parecen tener el defecto contrario, pero finalmente similar. No idealizan el mercado, está claro, pero si a lo “público” como una forma necesariamente más justa y eficiente de organizar las cosas. Incluso en el muy improbable caso de que los estudiantes lograrán convencer a las autoridades de que la mejor opción es crear nuevas instituciones, es muy difícil imaginar que en Chile exista hoy el conocimiento suficiente sobre cómo desarrollar una nueva y buena burocracia.

De hecho, pareciera que los dos grandes desafíos para la nueva generación son, por una parte, aprender a domesticar mejor los mercados ya existentes y, por otra, aprender cómo es que se diseñan y desarrollan buenas organizaciones públicas. Mientras tanto nos encontramos con la triste situación que en un país donde se pagan muy pocos impuestos resulta que ya más de un 25% (7% o más en salud, 7% en pensiones, 10% en educación) del sueldo de los jóvenes profesionales se destinarán obligatoriamente a pagar servicios privatizados. Para esto quizás mejor pagar impuestos.

(El presente texto lo he elaborado a partir de información recolectada en la prensa, blogs y páginas webs, más resultados de investigaciones orientadas a otros temas -en particular, la historia de las Isapres y de los Créditos de Consumo en Chile que he estudiado más de cerca-. En otras palabras, no escribo esta columna como “experto” sino que como “ciudadano” interesado en la educación. No obstante lo anterior, estoy muy interesado en seguir recopilando material que pueda ir llenando los muchos espacios que aún faltan por cubrir en esta historia. Por lo mismo, las sugerencias son muy bienvenidas.)

El diagnóstico fue bastante grave, y todavía no es posible pronosticar cuáles serán las consecuencias de largo plazo de este mal funcionamiento. Un mercado con fallas evidentes como la falta de información de los actuales proveedores y del futuro, absolutamente desregulado, que tendió a un crecimiento exagerado de los aranceles provocando alto endeudamiento y bajas rentabilidad en varias carreras de diversas universidades en Chile. Un crecimiento de la matrícula en carreras universitarias, en algunas instituciones de dudosa calidad en varias carreras que posiblemente no sean las que el país necesita para su desarrollo, sin una contraparte fuerte en carreras técnicas. Donde además se financia casi en su totalidad con los aportes de las familias y los préstamos bancarios: según datos de la OCDE en Chile el 75% del gasto en educación superior es gasto privado.

Todo esto combinado con la idea preconcebida de que los retornos a la educación superior son altos para todos y 100% privados, y que son los más ricos o futuros ricos los que se beneficiarían de ésta. Ideas preconcebidas acerca de la regresividad de los subsidios a la educación superior. Ideas preconcebidas acerca de las bondades del sistema de educación superior chileno.

“Una propuesta alternativa, que se presentó en la Comisión de Expertos, era que todos los actuales estudiantes fueran financiados mientras realicen sus estudios y cuando sean parte del mercado laboral, estén sujetos a un impuesto adicional en su sueldo por una determinada cantidad de años. Según nuestros cálculos, un impuesto adicional del 4% sobre los actuales trabajadores con educación superior financiaría el costo actual de la educación superior.”.

La reforma propuesta por el Ejecutivo esta semana hace un giro significativo en las actuales políticas educacionales en el área. Aunque 30 años de políticas equivocadas no serán fáciles de borrar, este cambio de rumbo ilumina un poco el camino.

Uno de los cambios más significativos tiene que ver con el cierre del Crédito con Aval del Estado y la creación de una Agencia Pública para administrar los fondos disponibles para financiar el costo de las carreras de educación superior. Esto quiere decir que el Estado retoma, en parte, una posición perdida en la regulación y administración del sistema de financiamiento que tanta falta hace.

Adicionalmente, los estudiantes del 90% de menores ingresos, que son en estos momentos el 83% de la matrícula total del sistema (CASEN, 2009), podrán acceder a un crédito que se pagará solamente en función de los beneficios reales que obtengan de su paso por la educación superior. Esto es similar a lo que existe en varios países, entre ellos Australia y Canadá: quienes hoy estudian financiados por el Estado, más tarde en su vida laboral, pagan un impuesto adicional o un porcentaje de su sueldo, por un determinado número de años, para ayudar a financiar a las nuevas generaciones. Si los ingresos no alcanzan a cubrir la devolución completa, la deuda en condonada.

Esto provoca una dispersión en el pago final que los graduados hacen por la misma carrera. Quienes no tengan sueldos altos, y en 15 años no alcanzan a pagar el costo real de la carrera, pagarán en su totalidad menos que aquellos a quienes les fue mejor: arancel diferenciado.

La relevancia de la propuesta en términos distributivos depende de los años en que se repague el préstamo y el porcentaje del sueldo. En la propuesta del Ejecutivo, el plazo de pago es de 15 años y el porcentaje del sueldo es de 10%. Entonces, una persona que se endeudó en 2 millones de pesos, en una carrera técnica en un CFT de 2 a 3 años, y después de eso gane el mínimo, lo pagaría en aproximadamente 10 años. Por otra parte, una persona que estudie una carrera universitaria y se endeude en 15 millones de pesos, y luego tenga un sueldo de 800 mil pesos, lo podría pagar en 15 años. En Chile, el 50% de los trabajadores con algo de educación superior ganan menos de 600 mil pesos mensuales. Por lo tanto, dependiendo de los montos de deuda, esto podría beneficiar a un número significativo de los estudiantes.

Aún así, esta propuesta no cambia el paradigma sobre el cual se funda el actual sistema de financiamiento: que el retorno a la educación superior es privado y la educación es una inversión individual. Es más, se está dejando fuera del esquema de financiamiento, y por ende fuera del impuesto adicional del 10%, a los estudiantes del 10% más rico de la población. Una propuesta alternativa, que se presentó en la Comisión de Expertos, era que todos los actuales estudiantes fueran financiados mientras realicen sus estudios, y a la vez, cuando todos sean parte del mercado laboral, estén sujetos a un impuesto adicional en su sueldo por una determinada cantidad de años. Según nuestros cálculos, un impuesto adicional del 4% sobre los actuales trabajadores con educación superior financiaría el costo actual de la educación superior.
Sin duda, la propuesta del gobierno es importante en la transformación del sistema de educación superior, aunque podríamos avanzar mucho más.

En efecto, en un país en que menos del 20% de las personas -las de más altos ingresos- pagan el impuesto a la renta, y mientras el grueso de los impuestos proviene del consumo -que paga el 100% de las familias- nos encontramos con ninguna rebaja al IVA y si con rebajas a las tasas marginales del impuesto a las personas más ricas.

Además, se agrega rebajas a la base de ingresos imponibles por gastos en educación de esas mismas personas más ricas. El impuesto a la renta de las personas pierde progresividad una vez más. Es de esperar que la oposición cumpla esta vez su tarea y se oponga a ambas medidas injustas.

El fondo del asunto es que la derecha considera que la redistribución debe restringirse al gasto público y no realizarse en la etapa del impuesto, aunque se disminuya considerablemente la capacidad redistributiva del sistema de impuestos-transferencias. El esquema tributario vigente procura acercarse a un esquema de tributación al gasto en consumo, excluyendo la tributación del ahorro.

“El fondo del asunto es que la derecha considera que la redistribución debe restringirse al gasto público y no realizarse en la etapa del impuesto, aunque se disminuya considerablemente la capacidad redistributiva del sistema de impuestos-transferencias”.

¿La consecuencia? Las exenciones al rendimiento del ahorro y a las ganancias de capital disminuyen los impuestos a las personas de más altos ingresos, sin efectos significativos sobre el ahorro. ¿O alguien cree seriamente que las personas más ricas difieren su consumo por los incentivos tributarios de los que se benefician? Basta darse una vuelta por los barrios altos de nuestras ciudades para darse cuenta de los niveles de consumo de los más ricos, que entre otras cosas disimulan sus gastos personales -incluyendo restaurantes y viajes- como gastos de sus empresas. Esta es la situación que debe cesar en Chile, y no perforar todavía más el pago de impuestos directos progresivos a los ingresos de las personas de ingresos más altos, como propone la reforma de Piñera.

Si la idea es aumentar el ahorro global, los incentivos regresivos a los privados más ricos se pueden remplazar por el cobro efectivo de impuestos a las utilidades y destinar esa recaudación a aumentar el ahorro público y, por tanto, el ahorro agregado que financia la inversión.

El cobro del impuesto a las utilidades de las empresas debiese realizarse en base devengada efectiva, eliminando la renta presunta y con pago de la totalidad de la obligación tributaria en cada operación renta, eliminando el mecanismo que permite diluir en el tiempo el pago (el Fondo Único Tributario). Además, debiesen eliminarse las exenciones al impuesto de primera categoría y el crédito al impuesto global complementario por utilidades empresariales. Y debiese ser aumentado el impuesto adicional de 35% que pagan las empresas que transfieren utilidades al extranjero, para aumentar sustancialmente el aporte de la industria minera privada, sin modificar el royalty, sujeto injustificadamente -por corresponsabilidad del actual gobierno y de la mayoría del parlamento, incluyendo a buena parte de la oposición, que en estas materias se opone bastante poco a los intereses abusivos de las grandes empresas- a la insólita condición de invariabilidad hasta el año 2023. Se trata de recursos que los chilenos estamos regalando ante la indiferencia general y que se transfieren al exterior por un monto del orden del 5% del PIB al año.

¿A alguien le cabe alguna duda qué sectores sociales tienen el poder en Chile? En todo caso, ciertamente no las mayorías que viven de su trabajo y que soportan una estructura tributaria injusta.

Se trata, también, de un acierto político del ministro Harald Beyer, quien sigue el ejemplo de numerosos gobiernos de todo signo que han optado por mantener en el ámbito público las herramientas de financiamiento de la Educación Superior, entre ellos Estados Unidos, el Reino Unido y prácticamente la totalidad de América Latina y los países de la OECD.

“La entrada de los bancos era una piedra de tope para cualquier acuerdo, por lo que nunca lo aceptamos. Sin embargo, no tuvimos la fuerza para doblarles la mano a los gobiernos de la Concertación en la calle”.

Así, cabe preguntarse, qué pasó para que a sólo 6 años de su implementación, se plantee cambiar un sistema de financiamiento estudiantil (al menos una parte relevante de él) que estaba pensado como una solución de largo plazo. Más aún, vale la pena preguntarse, qué pasaba por la cabeza del presidente Ricardo Lagos y de su ministro Sergio Bitar cuando crearon el CAE en 2005.

A partir de estas preguntas a muchos les vendrá a la mente la imagen de un descompensado Ex Ministro Bitar, quien tuvo que recurrir incluso a su paso por la Isla Dawson para intentar justificar vía “empate moral” la incorporación de la banca al financiamiento universitario en una supuesta búsqueda de equidad. Comprobado por diversos organismos el efecto nocivo de tal medida (incluso por algunos economistas liberales), el nefasto impacto del CAE se hace hoy evidente, tristemente predicho en 2005 por una de las revistas de la FECH: “Con la Ley de Bitar, lleve una carrera, pague mil”.

¿Cómo llegamos a esto? Pues bien, sucedió que, como tanta veces pasa con la tecnocracia, desde el gobierno de turno se presentó el CAE como la única forma de financiar la educación de los estudiantes de la universidades que no estaban en el Consejo de Rectores. Era eso o nada; eran los bancos o dejar a todos los estudiantes sin el sueño de una carrera universitaria. Hoy, a la luz de los resultados, tal punto de vista se revela como un grueso error.

Para el movimiento estudiantil de la época, la entrada de los bancos era una piedra de tope para cualquier acuerdo, por lo que nunca lo aceptamos. Sin embargo, no tuvimos la fuerza para doblarles la mano a los gobiernos de la Concertación en la calle. Marchamos y nos movilizamos, sin embargo, el gobierno nos ganó la pelea por el sentido común. Mientras Lagos y su ministro Bitar tuvieron el talento para presentar su propuesta como la mejor de las ideas (o la única viable), a nosotros nos faltó talento y audacia para organizarnos junto con los estudiantes de universidades no tradicionales, los que serían los principales perjudicados (y no los favorecidos, como señalaba el gobierno de la época). Nunca pudimos salir de la lógica en la cual nosotros, los estudiantes de las universidades del Consejo de Rectores, aparecíamos como el grupo de privilegiados que no querían que el resto tuviera acceso al financiamiento.

“De concretarse el retiro de la banca privada volveríamos al 2005. ¿Es esto suficiente? Claramente no. La educación ya era desigual y un negocio en 2005. Ahora debemos ir en búsqueda del tiempo perdido”.

Peor aún, los entonces líderes de la Concertación no sólo mostraron una posición anacrónica al respecto introduciendo el CAE, sino que incluso faltaron a su palabra empeñada con los estudiantes agrupados en la CONFECH 2005 y 2006, con quienes firmaron acuerdos que –se suponía- fortalecerían las componentes públicas en el sistema de financiamiento (o sea la parte sin bancos), y le darían formalidad a ello vía la modificación al Decreto 938 que rige la asignación del Fondo Solidario de Crédito Universitario. El decreto no fue modificado, y las asignaciones en el presupuesto al sistema público fueron generosas sólo en el año 2006, para luego migrar al tenebroso CAE.

Así las cosas, de concretarse el retiro de la banca privada volveríamos al 2005 ¿Es esto suficiente? Claramente no. La educación ya era desigual y un negocio en 2005. Ahora debemos ir en búsqueda del tiempo perdido. En concreto, en cuanto al financiamiento universitario, no sólo se requiere una acreditación robusta y una regulación de los aranceles para que este cambio sea conducente, sino que más importante aún se precisa terminar con la lógica de financiar a las universidades principalmente a través de la demanda. El Estado no debe ser neutro y debe financiar con especial dedicación los planteles que son de su propiedad, así como las universidades privadas que han mostrado un compromiso con el país y su desarrollo (notables casos en regiones): no debemos replicar en nuestro sistema universitario el desastroso diseño de financiamiento a la demanda del sistema escolar el cual en 30 años ha destruido la educación pública.

En el plano más político la propuesta tendrá muchos coletazos. Por un lado, a la Concertación le jugará en contra la victoria comunicacional y política que obtuvieron al derrotar al movimiento estudiantil que se gestó para frenar el CAE, ya que de aprobarse la salida de los bancos quedará la sensación de un retroceso, de una medida que nunca debió ser, y de lo paradójico que resulta que sea la derecha, presionada por el movimiento social y por los hechos (pues el sistema no mostraba ser eficiente), la que termine poniendo Estado donde la Concertación había puesto al mercado. La Concertación, como en tantas otras áreas, le deberá una explicación al país.

“La Concertación, como en tantas otras áreas, le debe una explicación al país.”

Por otra parte, el movimiento social tendrá el desafío de transformar este triunfo en energía para continuar con la gran batalla que significa transformar el sistema educativo chileno. No será fácil, pues el gobierno quedará en una cómoda posición (a la izquierda de lo hecho por la Concertación) y no serán pocos los que desde dentro del movimiento propondrán el tomar una postura de no reconocer su propio logro por el susto de “caer en las trampas del gobierno”. A su vez, la prensa dirá que con esto ya no queda nada por reclamar y que las próximas movilizaciones carecen sentido, dirán que la salida de los bancos se debe a la habilidad del nuevo equipo del ministerio y quitarán todo crédito a la presión social. En ese marco, el desafío para el movimiento social será gritar con alegría el gol, para no regalárselo a Harald Beyer, sin dar la sensación de que se ha ganado el partido.

Por mi parte estoy contento al constatar que incluso con un gobierno cuyo Presidente hizo su fortuna sobre la base del negocio de los bancos se puede lograr sacar a estos de la educación superior. Queda mucho, claro que sí. Nos falta más de la mitad del trayecto, pero estoy optimista pues creo que con ideas nobles, gente en la calle y apoyo ciudadano todo es posible.

Ver columnas anteriores:
-“Cómo la reforma de Piñera profundizará los problemas de justicia y no recaudará más impuestos”.
-“Por qué no basta con subir los impuestos a las empresas”.
-La falsa idea de que eludir tributos es legítimo.
-Cómo se manejan las cifras para hacernos creer que la carga tributaria es alta.
-En Chile los pobres financian la agenda social de los pobres: ¿Es justo?.
-El error de creer que el impuesto es un robo o es una multa al rico por ser rico.
-¿No sería bueno que las empresas empezaran a pagar impuestos?.

Ver Glosario de términos tributarios

Para cerrar esta serie de columnas me gustaría, a modo de resumen, destacar algunas conclusiones. Posteriormente, y para continuar con el debate, quiero sugerir algunas posibles modificaciones que una verdadera reforma al sistema tributario chileno (y no un perfeccionamiento) debería tener en consideración una vez que los impuestos son entendidos desde la perspectiva que se ha defendido en esta serie.

Algunas conclusiones

Una de las ideas centrales que ha estado presente en todas las columnas de esta serie es que los impuestos no son simples medios para obtener recaudación fiscal. Una de las consecuencias de tener impuestos es la obtención de recursos fiscales, pero esa no es una característica que los distingue de otras formas de obtener coactivamente recursos públicos. Que sean pagos obligatorios tampoco los distingue de otros pagos privados (como bien sabemos en Chile con las AFPs e ISAPREs). Los impuestos, a diferencia de los precios y multas (que también pueden servir para obtener recursos fiscales), dan cuenta de la capacidad contributiva de los ciudadanos. Un sistema tributario debería ser capaz de dar cuenta de una concepción de justicia que nos define como comunidad política, para luego determinar la forma en que cada uno de nosotros ha de contribuir a los fines comunes.

“Chile necesita una reforma tributaria que termine con un sistema que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido en el tiempo que ciertos grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado”.

En este sentido, los impuestos traen escondida una promesa: la de la fraternidad. Los impuestos intentan mostrar que nuestro bienestar depende del bienestar de los demás. Pero como esto no es algo evidente y como todos tendemos a comportarnos de manera egoísta, los impuestos tienen –además de una función económica– la función simbólica de recordarnos nuestra dependencia de otros.

Hoy en Chile tenemos un sistema que parte del punto de vista equivocado: entiende que los impuestos son un robo y por eso se los trata de justificar como precios (como un mal necesario), o se intenta disminuirlos porque son un costo, o se busca crear nuevos por el “bien” que lograrían (como se logra un bien al multar al que contamina). Las modificaciones al sistema tributario que se han propuesto hasta ahora dan cuenta de esta confusión.

Lo que es peor, tras estas confusiones se intenta justificar un sistema neoliberal en que todas las necesidades son privatizadas y lo único que prima es la eficiencia, incluso sobre la justicia. Un sistema en que los pobres financian la “agenda social” de los pobres. Un sistema en el que aquellos que tienen más contribuyen menos. Un sistema en que se consolida la herencia del privilegio.

Cuando el diseño de los impuestos es entendido con el criterio de quien está a cargo de la caja de una empresa, pasa desapercibido uno de los problemas que ha traído el sistema tributario chileno: nos hemos dejado de entender como ciudadanos. En cambio, se ha institucionalizado el estado de naturaleza que el Estado prometía evitar y cada uno lucha contra el otro por escamotear el producto social. Esto es, para pesar de algunos, lo que está detrás de la defensa de la elusión tributaria y de las “sociedades de inversión”. Esto es lo que la legislación vigente busca promover.

Si lo que el sistema realmente busca fomentar es el crecimiento económico y la eficiencia del Estado, no es necesario descartar y olvidarse de la justicia. Por el contrario, estoy seguro que si hacemos un esfuerzo podemos encontrar mecanismos institucionales que permitan compatibilizar estos fines.

El sistema no será perfecto, pero si tiene en cuenta nuestras condiciones de vida y nuestras relaciones sociales, podremos recuperar el ideal democrático que subyace en estas instituciones. Para eso necesitamos recuperar ideas, opiniones y conceptos y volver a hacerlos nuestros.

A la hora de proponer una reforma tributaria, entonces, habrá que tener en consideración los criterios de justicia (la equidad) de que hemos hablado y algunos datos y cifras económicas que nos permitan proponer una reforma, en lo inmediato, viable (la eficiencia).

Sólo una vez que hayamos definido el esquema tributario capaz de dar cuenta de estas ideas, podremos poner los números que tanto gustan a aquellos que ven en la economía una “ciencia”. Sólo entonces volveremos a ver la pertinencia de las preguntas de los economistas. Por el contrario, el hecho de que esas sean hoy nuestras únicas preguntas nos muestran algo problemático del contexto en que estamos.

Por todo ello no basta, como algunos han sugerido, con preguntarse “si el gobierno quiere recaudar más y cuánto” porque eso supone, tanto si suben o bajan los impuestos, mantener los principios de la estructura vigente (eso es proponer un perfeccionamiento o mantener el sistema). Hoy se hace imperioso volver a discutir sobre el contexto en que los impuestos cumplen su función.

“El actual sistema tributario no es un sistema democrático en que todos somos tratados como ciudadanos. Hacia eso deberíamos encaminarnos”.

Lo que hoy necesitamos es discutir los principios en que se funda el sistema tributario que queremos. Sólo mediante esa discusión podremos ver realmente el tipo de sociedad que nuestros políticos dicen estar representando. Una vez que comienza esa discusión, veremos que el “para qué y el cómo”, que tanto se exige como justificación de una reforma tributaria, serán evidentes y estarán justificados como corresponde: no por el dinero que se tenga sino por la concepción de país que se quiere construir. Sólo cuando definimos eso, podemos saber si tenemos o no suficiente dinero, o qué necesitamos hacer para lograr esos fines.

Como he buscado mostrar en esta serie, creer que el sistema tributario puede diseñarse exclusivamente desde una perspectiva técnica es un caso más de falsa conciencia. Es esta la ideología de la que tenemos que estar atentos, la que nos impide ver la realidad, la que anuncia que con la eliminación o reducción de impuestos “todos estaremos mejor”.

Hacia una reforma tributaria para ciudadanos.

Proponer en este espacio una reforma tributaria con el detalle técnico que eso supone sería no sólo imposible sino además un despropósito. Sin embargo, sí es posible dar algunos lineamientos sobre los que tal reforma debería construirse en base a lo que se ha planteado en esta serie de columnas. En otras palabras, para empezar a mirar desde donde deberíamos hacerlo.

- El impuesto a la renta

En el sistema tributario chileno, el impuesto a la renta debería tender a ser el impuesto que con mayor claridad refleje nuestra decisión política de cómo el mercado ha de ser funcional a nuestros intereses comunes. Aquí es necesario terminar con los privilegios y empezar a conjugar igualdad y libertad. Para lograr esto se requiere que el impuesto a la renta deje de ser entendido como un “desincentivo” o una “multa”.

Lo que nos debería ocupar es cómo darle forma a la idea de capacidad contributiva. Esto está estrechamente ligado con la idea de justicia vertical que el sistema hoy no tiene. Después de eso será necesario revisar la equidad horizontal examinando o eliminando una serie de beneficios que buscan privilegiar ciertas actividades económicas: el mercado de capitales, la inversión a través de fondos de inversión privados que no pagan impuestos, las rentas presuntas, las exenciones en general, entre muchas otras. (Los conceptos de justicia vertical y horizontal fueron explicados en la columna “En Chile los pobres financian la agenda social de los pobres: ¿Es justo?”)

“Tampoco es una buena metodología concentrarse exclusivamente en financiar aquello en que se quiere gastar. Estas son cuestiones importantes, […] que requieren ser planteadas en un nuevo contexto: uno en que los impuestos no son meros instrumentos de recaudación.”

Así, la reforma tributaria debería contemplar un sistema en que se distinga la tributación de las empresas y sus dueños. Esto terminaría con el sistema creado en torno al Fondo de Utilidades Tributarias, el famoso FUT. Si se decide aplicar impuestos sobre el FUT acumulado en las sociedades, será necesario estudiar la posibilidad de crear un impuesto al patrimonio de las sociedades.

Un impuesto a las empresas que no sea un crédito contra los impuestos de sus dueños es el primer paso. Las sociedades anónimas abiertas y las sociedades de personas productivas tributarían bajo este régimen. Las sociedades creadas exclusivamente con fines tributarios, vale decir, para evitar el pago de impuestos, deberían ser “transparentes” para sus dueños, quienes tributarían sobre base devengada (es decir, pagarán impuestos por las utilidades que obtuvieron sus compañías, no por las utilidades que ellos retiraron, como ocurre ahora).

Un sistema como el propuesto no generaría problemas para el financiamiento de las empresas ni de doble tributación.

Además, debería eliminarse todo tratamiento privilegiado en materia tributaria para los PYME.

El impuesto debería seguir aplicándose con tasas progresivas. La base imponible tendría que revisarse según las modificaciones propuestas.

- Interpretación y aplicación del derecho tributario

En caso que se decida modificar el sistema tributario vigente (sin importar el contenido del cambio) o incluso de seguir el sistema como está hoy, se requiere con urgencia modificar la forma en que el derecho tributario es interpretado y aplicado por el SII y los tribunales de justicia.

Hay quienes creen que para esto se requiere una norma especial que autorice a interpretar el derecho tributario de forma substantiva. Sin embargo, para esto no se necesita una norma especial. Basta con que el SII ejerza las facultades administrativas que le reconoce el Código Tributario vigente, dictando oficios interpretando la ley y ejerciendo sus facultades fiscalizadoras. Lo que sí se necesita es más y mejor trabajo de parte de quienes conocen el derecho tributario para desarrollar la doctrina. De esta forma tendremos claridad respecto de conceptos y elementos que servirán para la aplicación del derecho tributario.

- El IVA

En el caso del IVA será necesario revisar los hechos gravados con este impuesto.

Al mismo tiempo, esto supone revisar los tratamientos privilegiados vigentes o de incluir nuevas exenciones (como a los alimentos de primera necesidad). Hoy por ejemplo, parece que no se justifica ningún tratamiento privilegiado a la industria de la construcción; esto implica eliminar las exenciones vigentes y gravar la intermediación de las inmobiliarias en ventas de inmuebles nuevos.

La tasa del impuesto debería seguir siendo proporcional.

- El impuesto a las herencias

“Los impuestos tienen, además de una función económica, la función simbólica de recordarnos nuestra dependencia de otros.”

El impuesto más importante en términos de justicia es el impuesto a las herencias y, lamentablemente, es el impuesto que menos se paga en Chile porque es el que más se evade. Para esto existen muchos mecanismos “legales” que buscan “traspasar las herencias en vida”.

Este es un tema complejo porque es, quizás, el que más requiere que cambiemos nuestra mirada para dejar de entender que el futuro de nuestras familias es exclusiva responsabilidad de los padres. En el sistema político-económico en que vivimos hoy, esto parece casi imposible.

Lo más urgente es asegurar que este impuesto se mantendrá. Luego, habrá que revisar mecanismos que terminen con prácticas tendientes a evitar su pago. Aquí la interpretación y aplicación de la ley son esenciales, porque las transacciones comerciales entre las familias tendrán que ser revisadas a la luz del propósito del impuesto a las herencias: moderar los efectos de la herencia del privilegio.

- Contribuciones de bienes raíces

Este tributo es uno de aquellos que necesita ser revisado con urgencia y, por el contrario, es el que menos se ha discutido.

Las contribuciones de bienes raíces en Chile ya no dan cuenta de la capacidad contributiva de aquellos que deben pagarlas. En la forma en que existe hoy, se trata de una extraña combinación entre un impuesto a la utilidad derivada del uso de un inmueble y una tasa por servicios municipales.

Además existen beneficios para las empresas que implican que éstas no paguen contribuciones mientras todas las personas naturales están obligadas a hacerlo (incluso los jubilados, dueños de un inmueble, con sus diminutas pensiones). Otro beneficio más en un sistema que privilegia a quienes no debería.

- Los llamados “impuestos verdes”

Una de las consecuencias del cambio de perspectiva por el que se ha abogado en estas columnas supone dejar de llamar impuestos a los mal llamados impuestos verdes.

Este es uno de los ejemplos en que mejor se ve la diferencia entre un impuesto y otro tipo de pago compulsivo que implica recaudación fiscal. Y esto porque estos pagos no son sino precios o multas. Serán precios que se pagan al fisco por el derecho a explotar ciertas actividades o multas por generar daños (contaminación ambiental). Lo mismo se aplica respecto de los “impuestos” al tabaco o al alcohol.

La correcta concepción de estos pagos requerirá que su justificación e institucionalización responda a criterios distintos de la capacidad de contribuir.

“El impuesto más importante en términos de justicia es el impuesto a las herencias y, lamentablemente, es el impuesto que más se evade. Para esto existen muchos mecanismos “legales” que buscan “traspasar las herencias en vida”.

Las modificaciones que se necesitan son muchas y se hace cada vez más urgente una discusión profunda sobre el sistema tributario que nos queremos dar. Una discusión que no se concentre en proveer un falso “alivio a la clase media” que significa dejar de pagar los pocos impuestos que pagan hoy. Las disminuciones de impuestos, como siempre ha ocurrido, sólo benefician a los que más tienen.

Chile necesita una reforma tributaria que termine de una vez por todas con un sistema que genera más y más desigualdad económica, la consolida, permite heredarla, y además ha permitido en el tiempo que ciertos grupos privilegiados gocen de un poder político injustificado. Este no es un sistema democrático en que todos somos tratados como ciudadanos, cuando es hacia eso que deberíamos encaminarnos.

Cuando se discute sobre una posible reforma tributaria, como espero haya mostrado esta serie, no basta con mirar las cifras macroeconómicas para justificar nuestras posiciones políticas. Porque eso sólo traerá más “perfeccionamientos” y menos reformas. Tampoco es una buena metodología concentrarse exclusivamente en financiar aquello en que se quiere gastar. Estas son cuestiones importantes, no cabe duda, pero que requieren ser planteadas en un nuevo contexto: uno en que los impuestos no son meros instrumentos de recaudación.

Así, la discusión tributaria ha de mirar, necesariamente, a la justicia distributiva en general. Atender a cuestiones de gasto y su financiamiento van de la mano, pero lo que tendemos a olvidar en Chile es que es importante ver la forma en que se recauda: tras esta hay decisiones políticas que afectan nuestra comprensión social de conceptos fundamentales para nuestra vida política tales como la propiedad, la ciudadanía y la justicia. Si lo que queremos es vivir en una sociedad en que todos tengamos espacio, libertad y propiedad parece que la solución no pasa por dejar todo entregado al mercado y competir unos con otros por lograr esos ideales. Más bien, deberíamos preocuparnos de lograr esos fines con conceptos políticos y económicos en los que el valor de la vida en comunidad entrara en la ecuación. Un sistema tributario basado en la fraternidad que incluya los dos primeros pasos de la trinidad moderna: la libertad y la igualdad. En un sistema tal, la contribución que hace cada uno no ha de ser entendida como robo o trabajo para otros, sino como aquello que hace posible nuestras instituciones. Si Chile quiere llegar al desarrollo requiere hacer de esa una empresa común. Eso es lo que esta en riesgo hoy cuando la lucha del mercado se comienza a replicar en nuestras instituciones políticas.

Del papel al CAE

Las ciencias sociales – con excepción de la economía – han sido generalmente reticentes al uso de fórmulas matemáticas para el análisis de la vida social. Esto pues estos modelos serían una representación abstracta incapaz de considerar la riqueza de la vida colectiva que intentan describir o modelar. Una aproximación muy diferente, no obstante, ha sido desarrollada recientemente por el investigador de la Universidad de Edimburgo Donald MacKenzie. MacKenzie ha estudiado cuidadosamente la historia de un caso muy particular, la fórmula de Black-Scholes utilizada en la valoración de bienes derivados en los mercados financieros. La particularidad de este modelo, que posteriormente terminó significando el premio Nobel para sus autores, es que rápidamente dejó de ser una especulación académica y se constituyó en una herramienta utilizada en la construcción práctica de derivados. En palabras de MacKenzie, este tipo de fórmulas no deben ser evaluadas solamente como una “cámara”, que representa con más o menos talento lo que observa, sino que como un “motor” que transforma y produce el mercado donde es utilizada.

“Si se confirman los resultados de Urzúa, el CAE puede terminar siendo uno de los mayores desastres de políticas públicas en el país. No sólo por el gasto estatal involucrado, sino porque podrá tener como resultado estudiantes más endeudados e incluso más pobres que al comienzo”.

Esta vuelta por la reciente sociología de las fórmulas es necesaria, pues la discusión a la que apunta Urzúa se relaciona directamente con otro modelo económico: la teoría del Capital Humano. Desde esta perspectiva, asociada generalmente con el clásico libro del profesor de Chicago y también premio Nobel, Gary Becker, se comprende la educación de modo análogo a una inversión financiera (por eso la palabra “capital”) y se orienta a medir empíricamente el retorno de esta inversión. La formulación matemática más extendida de esta idea se asocia al trabajo de otro economista, Jacob Mincer, el autor de la ecuación que lleva su nombre. A partir de los datos disponibles en su tiempo y la teoría del capital humano, como decisión racional comparable a una inversión privada, Mincer elaboró una fórmula que conecta experiencia, edad y educación con el (log del) ingreso laboral.

Tal como otros modelos científicos las ecuaciones de Mincer han sido ampliamente discutidas. Por ejemplo, se ha cuestionado la forma de la función que conecta edad e ingreso, el modo de interacción entre experiencia y años de educación, o si la educación debe ser entendida como una inversión tradicional o una señal en un contexto de información limitada. Por su parte, en las otras ciencias sociales se ha debatido de modo más bien crítico la analogía entre educación e inversión supuesta por este marco conceptual o, incluso, se han sugerido otros tipos de “capital”. Todo esto es muy importante, pero no es el punto de nuestra historia. El asunto clave acá es, parafraseando a MacKensie, el momento en que el capital humano en Chile dejo de ser una cámara y se transformó en un motor. Esto sucedió a principios de los ochenta con la creación del hoy denominado Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU).

La lógica del FSCU es simple. La educación superior tiene altos retornos privados por lo que no debería ser directamente financiada por el Estado, sino que por aquellos que serán los beneficiarios directos de estos retornos: los estudiantes y sus familias. El problema (como había notado Friedman varias décadas atrás) es que algunos no tendrán los recursos necesarios para pagar los aranceles estudiantiles, de modo que la política correcta debería facilitar el acceso al financiamiento para aquellos que lo necesiten. En otras palabras, más que un subsidio un préstamo. Sin embargo, como los bancos no financian a personas sin garantías suficientes, se decidió crear un fondo de crédito estatal. Suena lógico, pero es al mismo tiempo muy radical, incluso para los ya muy radicales estándares de la política económica de la Dictadura. Esto pues el Crédito Universitario implicó el siguiente giro: el Estado subsidiario ya no debía excluir de su red de apoyo a los que tienen ingresos suficientes para pagar los servicios por cuenta propia, sino que también a los que en el futuro contarán con recursos suficientes. Se distinguió entonces entre dos tipos de pobres: aquellos que seguirán siendo pobres y aquellos que dejarán de serlo, a estos últimos les corresponde un crédito. Así la relación entre las variables de Mincer dejó de ser un asunto de probabilidades y pasó a ser asumida como un dato.

Sin embargo, según ha documentado Oscar Cariceo, el FSCU no cumplió con su misión original. En efecto, en sus diferentes versiones este fondo ha sido objeto de duras crítica pues nunca se habría dado con un mecanismo eficiente de recuperación de las deudas. En términos de los economistas involucrados en esta discusión: el FSCU terminó siendo más un subsidio que un crédito. La solución a este problema, tal como le gusta destacar a los dirigentes estudiantiles, llegó durante un gobierno social-demócrata, cuando, con la idea de extender el financiamiento a la educación superior, se creó un nuevo instrumento: el Crédito Universitario con Aval del Estado (CAE). En términos conceptuales el CAE no es muy diferente al FSCU, ambos se sustentan en el supuesto de que dado el alto retorno privado de la educación superior no corresponde un subsidio sino que un crédito, pero son organizados de un modo muy diferente. Mientras que la selección y administración del FSCU recaía en las Universidades, los beneficiarios del CAE son seleccionados por una agencia estatal creada con este propósito y los créditos son reunidos en paquetes que son licitados a bancos comerciales, cuya inversión es garantizada por una opción de re-venta de los créditos a la agencia estatal.

“Es muy diferente entender que una persona tendrá mejores probabilidades de tener un ingreso digno si estudia en una institución de educación superior a asumir que esa persona será menos pobre por ir a la universidad”.

Como segunda particularidad, el CAE se orientó no sólo a las Universidades del Consejo de Rectores, sino a todas las instituciones de educación superior acreditadas, lo que generó, al menos, dos efectos inesperados. Por una parte, la acreditación, que hasta ese momento se orientaba principalmente a mejorar la información para quienes buscan dónde estudiar, se constituyó en el requisito necesario para acceder a alumnos con créditos. Metafóricamente podríamos decir que pasó de ser una señal de mercado a algo así como la llave de la cañería hacia recursos hasta ese momento inexistentes, transformando para siempre el negocio de las agencias acreditadoras. Paralelamente, y de modo no muy sorpresivo asumiendo que las familias entienden que la educación superior es un bien al que se debe acceder, los precios de los aranceles no han bajado sino que han subido consistentemente.

El desastre del Capital Humano: posibles lecciones

Por fin estamos en condiciones de entender la relevancia del trabajo de Urzúa. En caso de que se sustente su resultado de que la educación superior no tiene retornos privados positivos para una proporción importante de estudiantes, podemos sacar al menos tres importantes conclusiones.

Primero, debería iniciarse una investigación que evalúe la información que se utilizó a la hora de tomar la decisión del CAE como política pública. Si se confirman los resultados de Urzúa, el CAE puede terminar siendo uno de los mayores desastres de políticas públicas en el país. No sólo por el gasto estatal involucrado, o porque se habría sustentado en un supuesto erróneo, sino porque podrá tener como resultado estudiantes más endeudados e incluso más pobres que al comienzo.

Segundo, es importante evaluar si este es un caso de lo que algunos autores han denominado como “reactividad”, o aquellas situaciones donde el uso de una fórmula o ranking cambia directamente lo que mide. En este caso: la evidencia respecto al capital humano en Chile se utiliza para sustentar el CAE, el CAE cambia la matrícula y el contexto de la educación superior, produciendo una situación totalmente diferente al de la medición original. En otras palabras, incluso si la información que se utilizó para diseñar el CAE era correcta, cabe preguntarse si se consideró seriamente, al momento de lanzar la política, el efecto del CAE mismo sobre el retorno privado futuro de la educación superior en Chile.

Tercero, y quizás más importante que las anteriores, cabe cuestionar la viabilidad de orientar la focalización de las políticas públicas según criterios probabilísticos. Es muy diferente entender que una persona tendrá mejores probabilidades de tener un ingreso digno si estudia en una institución de educación superior a asumir que esa persona será menos pobre por ir a la universidad. Creo que acá corresponde actuar bajo el principio de precaución. El capital humano es una teoría, a lo más un modelo estadístico, y como tal puede establecer intervalos de probabilidad para individuos en determinadas condiciones, lo que no es suficiente para establecer quién debe o no recibir ayuda pública. En otras palabras: dejemos de asumir a personas pobres que podrían eventualmente dejar de ser pobres en el futuro como no pobres hoy.

* Sobre este tema lea también la investigación de CIPER: CAE: Cómo se creó y opera el crédito que le deja a los bancos ganancias por $150 mil millones.

Se le asignaba a la Seremi de Vivienda y Urbanismo la responsabilidad de cautelar que en los predios rurales, con fines ajenos a los agrícolas, no se originaran nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana regional (artículo 55º de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, LGUC). Esta sana política pública se cumplió a medias, porque en 1980 se publicó en el Diario Oficial el DL 3.516 que posibilitó la formación masiva de parcelas de agrado en predios rústicos de media hectárea, creándose miles de condominios habitacionales cerrados a lo largo del país. Así, los dueños de fundos o grandes extensiones rurales, en la práctica meros loteadores sin deberes urbanísticos, se hicieron de inmensas fortunas y esta facilidad para obtener plusvalías patrimoniales se mantiene hasta estos días.

En el gobierno de la Concertación se modificó el artículo 55º de la LGUC y livianamente se autorizó en los sectores agrícolas de todas las regiones la edificación de viviendas de hasta UF 1.000, sin que los titulares de los proyectos hicieran los estudios necesarios para aminorar los impactos que generan sus iniciativas comerciales, los mismos que se requieren para aquellos que se ejecutan en las zonas urbanas.

En 1997 se modificó el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) y en amplios sectores rurales de la zona norte de esta región se crearon “a dedo” las Zonas con Desarrollo Urbano Condicionado (ZODUC), extensas tierras que tenían nombres muy conocidos.

En el Plan de Prevención y Descontaminación Atmosférica (PPDA) de esta saturada región existía una disposición para preservar las áreas de valor natural y las de interés silvoagropecuario, que son las áreas agrícolas, con la idea de evitar el continuo deterioro de la calidad del aire. Pero en 2001, bajo gobierno de Ricardo Lagos, se eliminó esta buena medida preventiva, para así dar paso a las actividades de la construcción en los sectores rurales.

Con el argumento de que las ZODUC contenían errores metodológicos y porque estaban orientadas para favorecer a ciertos propietarios de la tierra, en 2003 nuevamente se cambió el PRMS, originándose los Proyectos con Desarrollo Urbano Condicionado (PDUC), los que se podían ejecutar en terrenos rurales con una superficie mínima de 300 hectáreas. Tres grupos económicos –Enea, de Endesa; Hurtado Vicuña, con su socio Manuel Cruzat, y Santa Cruz-Yaconi- presentaron los antecedentes de rigor ante el Seremi de Vivienda y Urbanismo para acogerse a esta fórmula.

Para tal propósito esos inversionistas obtuvieron rápidamente una “trucha” calificación ambiental favorable y los consejeros regionales, cuales comparsas de esos emprendedores, también aprobaron los cambio de uso de suelo, todo lo cual fue rechazado por la Contraloría General de la República, ente fiscalizador que acogió nuestra denuncia, en orden a que los actos administrativos de todo lo autorizado por los servicios públicos vulneraban la regulación establecida para tal propósito.

Ahora el gobierno insiste en su afán depredador y tal como lo publicamos en CIPER el 12 de marzo de 2012, se intenta cambiar el uso de suelo de 10.000 hectáreas agrícolas para propósitos inmobiliarios en ocho comunas periféricas de la región. Este nuevo cambio en las reglas del juego es conocido como PRMS-100 y los sagaces y flexibles funcionarios del Minvu le llaman Zonas Urbanas Condicionadas (ZUC) a estas operaciones comerciales.

A modo de ejemplo, en cuanto a las diferencias de precios que tienen las tierras rurales y las urbanas, traemos a colación un episodio publicado recientemente en El Mercurio respecto a un fundo de 2.000 hectáreas situado en la Quinta Región, de propiedad del empresario Manuel Cruzat, quien lo valorizaba para la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) como activo inmobiliario en $ 93.497 millones, en circunstancias que su avalúo comercial era $ 22.294 millones, atendida su naturaleza de rural. No conocemos el menor avalúo fiscal hecho por el Servicio de Impuestos Internos (SII). Este amplio terreno hoy es rural y se le conoce como fundo Las Cenizas y cuando se apruebe una modificación al Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso (PREMVAL) se transformará en urbano con la inmediata plusvalía. Es decir, Cruzat como buen hombre de números, se adelantó a los hechos para mejorar su situación patrimonial. Un artículo relacionado con las proyecciones de este negocio fue publicado el pasado lunes 16 de abril en Estrategia.

Ya que se acaba de conformar una comisión de 26 “expertos” que definirán los lineamientos de una Política Nacional de Desarrollo Urbano, esperaríamos que el Minvu congele su proyecto PRMS-100 hasta que se conozcan los resultados del trabajo de esa distinguida comisión de profesionales que, digámoslo con claridad, forman parte del establishment chileno.

Curiosamente la mayoría de los miembros de este club de especialistas, de una u otra forma, con sus relaciones con el poder político de turno, han sido responsables del laissez-faire y de la impunidad imperante y por ello no nos extraña en absoluto que ya hayan informado que, como un cuerpo todo, están en desacuerdo con la necesaria figura del alcalde mayor para Santiago.

En referencia a esta materia, damos a conocer una comunicación ad hoc (*) enviada por la Fundación Defendamos la Ciudad al Contralor General de la República, con copia al Consejo para la Transparencia, el Seremi de Vivienda y Urbanismo, el Seremi de Obras Públicas, el Seremi de Transportes y Telecomunicaciones y al particular Iván Poduje, arquitecto-consultor. La carta aborda el tema del crecimiento inorgánico de las ciudades, que ya está haciendo crisis, pues urge la mano de un Estado responsable para poner coto al desorden en el cual estamos inmersos desde hace tantos años.

(*) Vea la carta enviada por la Fundación Defendamos la Ciudad al Contralor General de la República