Basura en Til Til: Por qué el mercado no solucionará el problema

Este texto busca discutir el problema de la innovación en el sector de la basura a partir de la revisión de algunos argumentos teóricos, anecdóticos y de la evidencia internacional. Estos argumentos provienen de mi experiencia pasada como funcionario municipal y del trabajo académico que realizo para mi investigación doctoral de Economía del Suelo en la Universidad de Cambridge.

Un concepto que puede iluminar la discusión que hay en Chile sobre los servicios básicos es entenderlos como “industrias en red”, es decir sectores dedicados a la provisión de infraestructura y servicios como el agua potable, la energía eléctrica y de gas de cañería, las telecomunicaciones, el transporte y la basura, cuyo funcionamiento ocurre, como dice su nombre, a partir de redes. En casi todos estos sectores es posible recordar conflictos en los últimos meses en Chile: Aguas Andinas, Enel, Transantiago, Concesionarias de Autopistas y hoy los vertederos de Til Til.

Investigaciones históricas recientes han mostrado que las privatizaciones de los 80 en el Reino Unido estuvieron más motivadas por la voluntad de eliminar a los poderosos sindicatos que por la convicción de que se mejoraría la eficiencia”.

La Economía denomina a estos sectores “monopolios naturales”, porque presentan dificultades para operar como mercados competitivos. Las razones pueden ser varias. La más usual es que económicamente sea más eficiente que haya un solo operador y no varias entidades de menor tamaño (por economías de escala). También puede haber “costos hundidos” (costos no recuperables si es que uno decide salirse del negocio), o barreras de entrada demasiado altas para nuevos competidores. Otro motivo es que el bien prestado sea estratégico o absolutamente indispensable para las personas, de tal manera que a los gobiernos se les haga imposible no estar a cargo y responder directamente por su prestación.

Hasta los años 80, lo que generalmente solía ocurrir era que un sector considerado monopolio natural quedaba en manos de empresas estatales. Pero la gran ola de privatizaciones de servicios básicos que inició Margaret Thatcher en el Reino Unido durante esa década, cambió el escenario. Muchas empresas pasaron al área privada con el argumento de que eran ineficientes y gran parte de la discusión pública quedó permeada por esa idea. Sin embargo, investigaciones históricas recientes han presentado evidencia respecto a que esas privatizaciones estuvieron más motivadas por la voluntad de eliminar sus poderosos sindicatos que por la convicción entre los técnicos de que ellas mejorarían la eficiencia (al respecto recomiendo el trabajo del historiador Tae-Hoon Kim en la Facultad de Historia de la Universidad de Cambridge).

A nivel mundial el único sector en que inequívocamente se ha logrado la consolidación de modelos que implican liberalización efectiva (privatización, desconcentración y desregulación) ha sido el de las telecomunicaciones. En los otros (energía, agua potable, transporte público, basura), el panorama es más variado. En algunos casos estos servicios siguen en manos de empresas públicas (en Latinoamérica hay un ejemplo interesante y competitivo: la Empresas Públicas de Medellín, o “EPM”, que compró recientemente Aguas Antofagasta y ha invertido en parques eólicos en Canela). En otros casos, los servicios se han privatizado; y ante los fuertes conflictos que emergen con las empresas privatizadas, los Estados han debido desplegar crecientes iniciativas regulatorias (Chile estaría en este grupo). Finalmente, también se ha registrado el fenómeno de servicios que regresan a la propiedad pública, como ocurrió en Bolivia con el agua. Esta vía ha sido recientemente propuesta por el Partido Laborista en el Reino Unido respecto al sector eléctrico y los ferrocarriles. Sin ir tan lejos, la propuesta del ex presidente Eduardo Frei de que el Estado asumiera directamente la prestación de servicios de Transantiago, va en la misma línea.

La discusión sobre la basura en Chile sigue dándose dentro de los límites de nuestra tecnología y política tercermundista en materia de residuos, y de un mercado oligopólico y gansteril.”

Al escuchar el debate sobre los sitios de disposición final de residuos en Til Til, tanto los existentes como los futuros, se observa que la discusión se ha centrado en la dificultad de que los mecanismos privados resuelvan eficientemente los problemas colectivos apuntando al bien común.  A la luz de lo explicado arriba, existen múltiples argumentos a favor de esta postura, y no quisiera continuar el debate.

Sin embargo, en la discusión ha estado completamente ausente un asunto central: la pregunta sobre cómo adoptamos tecnologías que reduzcan la disposición final de residuos, es decir, tecnologías que aminoren el tamaño y la contaminación de los basurales, donde sea que estos se instalen.

Mi investigación académica se ha focalizado en comprender los procesos de adopción de nuevas tecnologías en las industrias en red que operan como monopolios naturales. La literatura evidencia que la basura necesariamente tiende a operar como un monopolio natural, particularmente la disposición final de los residuos (al respecto recomiendo la investigación del profesor Germá Bel, del Grupo de Investigación sobre Gobiernos y Mercados de la Universidad de Barcelona). En Chile ocurrió así. Pese al intento que hizo la dictadura de que la basura quedara dividida como responsabilidad entre los municipios –así está consagrado en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades-, en rigor las características de esta industria han hecho imposible que puedan asumirlo  individualmente.

Ante la ausencia total de un Estado que coordine y gestione este servicio, empresas privadas han aprovechado por años la oportunidad de negocio. Las economías de escala y enormes costos hundidos, explican cómo se comporta este mercado.

La discusión sobre zonas de sacrificio como Til Til debiera ocurrir bajo otras coordenadas en las que la tecnología aplicada deja una proporción mucho menor de residuos que los que hoy se quedan contaminando un territorio, en la práctica, para siempre”.

Dado que la eficiencia depende del volumen de operación, muchos municipios recurren al mismo reducido grupo de empresas. Por otro lado, estas empresas deben hacer grandes inversiones y su rentabilidad depende de que se aseguren el negocio por mucho tiempo y que las regulaciones “no molesten”. Por ello, existe un oligopolio de la basura y constantemente sabemos de casos de corrupción en este negocio.

Estos casos de corrupción son parte del paisaje de la basura desde los años 90 hasta hoy, especialmente al momento de adjudicar contratos de disposición que pueden prolongarse por dos décadas, o de recolección donde las mismas empresas suelen adjudicarse contratos de poco menos de diez años. El modelo que tenemos fomenta la corrupción, porque los privados, al asumir por su cuenta las inversiones que requieren las economías de escala, y hacerlo con el fin de obtener el lucro esperado, sólo pueden hacer viable su negocio encontrando formas de minimizar el riesgo: ésta es la lógica económica de la corrupción.

MÁS PÚBLICO MENOS PRIVADO

Dos ejemplos ayudan a comprender cómo funciona la adopción de tecnologías en el sector de la basura.

En Providencia, en 2014, se realizaron dos llamados públicos para obtener propuestas de empresas de reciclaje. La comuna tenía desde fines de 2012 implementados 20 puntos de reciclaje, pero se buscaba mejorar el servicio. Luego de dos reuniones de “consulta al mercado” convocadas mediante el sistema Mercado Público (mecanismo que busca fomentar la transparencia en el diálogo público-privado), las empresas de menor tamaño dijeron que no plantearían propuestas en público porque a las reuniones también asistían las grandes compañías, dueñas de los principales vertederos. Decían que sus ideas podrían afectar negativamente el negocio actual de la basura, por lo que temían que las grandes empresas tomaran sus propuestas y luego, en una eventual licitación, las ofrecieran a menores precios para sacarlos del mercado. Por otro lado, los funcionarios municipales no querían tener reuniones en privado, dado lo delicado del tema de la basura. El objetivo de dialogar con el mercado para incorporar tecnología de punta no se cumplió.

Los países que han logrado la reducción de la desigualdad tienen orientaciones institucionales que apuntan a mayores cargas tributarias, participación del Estado en los servicios básicos y, en general, producción de bienes públicos”.

Ante este fracaso, lo que terminó ocurriendo fue que Providencia internalizó el servicio que en el contrato anterior estaba en manos de una filial de KDM, a cargo de la recolección domiciliaria, quienes también tienen adjudicado un contrato a 15 años por el servicio de disposición final de residuos. El equipo municipal había identificado que el servicio no se prestaba correctamente. Al internalizarlo con infraestructura y funcionarios municipales, se aumentó en un 40% el total de basura reciclada en los mismos 20 puntos. Una posible explicación a la mala calidad del servicio anterior era la integración vertical entre recolección y disposición de residuos. La empresa a cargo de la disposición recibía un pago por tonelada de basura, por lo que el reciclaje podía afectar su negocio. Al tener también a cargo la recolección y el reciclaje existían “incentivos” para que este último no funcionara demasiado bien.

Lo anterior tiene un carácter anecdótico, sin más validez que la de ilustrar una situación particular. Sin embargo, es consistente con la evidencia que emerge de un segundo ejemplo: la investigación que estoy llevando adelante y que examina la evolución de la recolección de basura en la OCDE desde 1990 hasta nuestros días, usando análisis econométricos sobre datos de panel (se trata de trabajo en desarrollo no publicado, por lo que si alguien desea más detalles me puede contactar vía twitter @valenzuelalevi).

Una tecnología analizada en mi investigación es la incineración de basura con recuperación de energía, conocida como “waste-to-energy”. Existe una correlación significativa entre países que tienen trayectorias de reducción de la desigualdad en el ingreso y aquellos que han aumentado el porcentaje de residuos procesados de esta manera.

¿Qué tiene que ver esto con nuestra discusión? Los países que han logrado la reducción de la desigualdad tienen orientaciones institucionales que apuntan a mayores cargas tributarias, participación del estado en los servicios básicos y, en general, producción de bienes públicos. Estos países se alejan de políticas en que se privilegien los criterios de mercado y capacidad de pago para acceder a servicios básicos: dejan menos soluciones públicas en manos del sector privado. Conectar esta evidencia con la anécdota de Providencia hace pensar que existe un ámbito de la innovación en servicios básicos donde las soluciones innovadoras y de mayor calidad son incentivadas por fuera de la lógica de mercado.

Las barreras para la innovación en la basura tienen que ver con la economía política del sector.

El mercado no solucionará este problema. Esto no quiere decir que no puedan participar empresas privadas, pero la coordinación, los criterios de valor y el modelo de negocio de la basura deben ser definidos por el sector público”.

¿Cuándo nos haremos cargo de la necesidad de planificar el cambio de nuestro modelo de residuos? Existen demasiadas razones que hacen obvio que los actores que concentran la oferta no solucionarán los problemas adecuadamente. ¡Tampoco lo hará el mero hecho de tener consumidores más “conscientes”! El mercado no solucionará este problema. Esto no quiere decir que no puedan participar empresas privadas en eslabones específicos de la cadena, especialmente cuando se requieran nuevas tecnologías, pero la coordinación, los criterios de valor y el modelo de negocio de la basura deben ser definidos por el sector público. Hasta ahora, la acción del Estado de Chile se ha concentrado en “regular” como si la basura pudiese funcionar eficientemente como mercado. Hay bastante evidencia de que no lo hace. Obviamente, esta discusión está íntimamente ligada al rol de las autoridades metropolitanas, regionales y municipales.

Mientras tanto, la discusión sigue dándose dentro de los límites de nuestra tecnología y política tercermundista en materia de residuos, y de un mercado oligopólico y gansteril. La discusión sobre zonas de sacrificio como Til Til debiera ocurrir bajo otras coordenadas en las que la tecnología aplicada deja una proporción mucho menor de residuos que los que hoy se quedan contaminando un territorio, en la práctica, para siempre. Por ahora, la discusión parece que seguirá centrándose en dónde poner el próximo vertedero.