El necesario nuevo paso para el sistema de bicicletas públicas de Santiago

El Sistema Intercomunal de Bicicletas Públicas de Santiago es una innovación inédita, hecha a contracorriente, que necesita evolucionar para no ser presa de su propio éxito. Constituyó el primer servicio de escala metropolitana en Santiago, pensado desde el nivel local, a pesar del centralismo que impide que haya un gobierno para toda la ciudad. En su diseño, implementado en conjunto por once municipios entre los años 2013 y 2016, se dejó la puerta abierta para este siguiente paso.

A continuación, revisaremos la explicación de cómo se produjo esta innovación, sus limitaciones, y los pasos a seguir para avanzar en un servicio de mayor calidad, cobertura, e inclusión social. La noticia reciente de que se congeló la inscripción de socios por ser demasiada la demanda es una señal clara de que es momento de pasar a una nueva etapa.

SERVICIO METROPOLITANO SIN ALCALDE MAYOR

Existen varias razones para calificar la implementación del sistema como una innovación en términos técnicos, administrativos, financieros y políticos. En términos técnicos, se introdujo en la ciudad un tipo de servicio que no existía hasta ahora. Las bicicletas públicas de Providencia, por ejemplo, que operaban desde 2009, no presentaban el estándar tecnológico actual.

En términos administrativos, las Direcciones Jurídicas, los Departamentos de Tránsito y las Secretarías de Planificación Comunal de los municipios de Providencia y Santiago lideraron una modalidad de licitación pública que no tenía precedentes directos (*). Las directoras jurídicas de ambas comunas tuvieron que reunirse con la Contraloría General de la República y la dirección de Chile Compra para convencerlos de la validez jurídico-administrativa de un modelo en el que, de forma inédita, once comunas realizaron una licitación en conjunto.

En términos financieros, el modelo que utilizó la licitación innovó y contradijo la mirada original que tenía el sector privado sobre un posible sistema, y permitió la incorporación de comunas cuyos municipios cuentan con menos recursos que Santiago, Providencia, o comunas como Vitacura, Lo Barnechea, Ñuñoa y Las Condes. Estas últimas, en paralelo, decidieron contar con servicios exclusivos para cada comuna, sin integración.

La clave era conseguir dos objetivos. El primero era balancear el interés de empresas privadas por contar con publicidad corporativa en sectores de mayores ingresos y circulación de personas (Providencia y Santiago), con la intención de hacer llegar el sistema a sectores de menores ingresos. El segundo era que el “subsidio” proveniente del pago por imagen corporativa lograra cubrir los costos de inversión del sistema, junto al cobro de una tarifa por uso a los usuarios.

El sistema de Providencia, por ejemplo, que funcionó durante seis años, cobraba una tarifa en torno a los $2.500 pero recibía un subsidio anual que bordeaba el medio millón de dólares. El nuevo sistema intercomunal pasó a cobrar el doble, pero por un servicio de otro estándar tecnológico y de cobertura. Por sobre todo, implicó que las 9 comunas aparte de Providencia y Santiago (Maipú, Lo Prado, Estación Central, San Miguel, Independencia, Recoleta, San Joaquin, La Florida y Macul) pudieran ahorrarse el equivalente a esos millones de subsidio que hubiera hecho inviable el servicio para ellos. De esta manera, el valor comercial existente en localizaciones en Providencia y Santiago fue usado para producir un subsidio a las comunas de menores ingresos, logrando un mecanismo de redistribución sin la participación del Estado central.

En términos políticos, se logró de manera inédita que alcaldes y alcaldesas, junto a cada concejo municipal, usaran su poder delegado para constituir un servicio común, para toda la ciudad, en lugar de mantener la tradición de “feudos” entre las autoridades comunales. A pesar de que se ha criticado principalmente a Las Condes porque implementó un sistema propio y aislado, en realidad Vitacura, Lo Barnechea y Ñuñoa sólo son parte del mismo sistema por suerte. Estas comunas, al igual que Las Condes, habían realizado licitaciones individuales. Sólo tuvieron la suerte de que la misma empresa, B-cycle, se adjudicara tanto sus licitaciones individuales como la que realizaron once comunas.

En este proceso es donde el intendente metropolitano, Claudio Orrego, jugó un rol crucial. A pesar de no haber tenido papel formal alguno en el proceso de licitación, decidió tomar este proyecto como parte de los objetivos de su administración, y su contacto con los alcaldes y concejos municipales de once comunas fue fundamental para convencerlos de que tomaran acuerdos en un tiempo muy acotado. Cada uno debió votar un acuerdo en el que le delegaban a Santiago la responsabilidad administrativa de la licitación conjunta, aunque luego cada comuna debería firmar contratos individuales por la prestación del servicio (dado que no existe una contraparte que abarque todas las comunas involucradas).

Esta fue la manera en que, mediante la licitación pública realizada durante el año 2014, se adjudicó el servicio a la empresa B-Cycle, que ha usado la marca BikeSantiago para darle unidad al sistema.

¿CÓMO CONSEGUIR MAYOR CALIDAD, COBERTURA, E INCLUSIÓN SOCIAL?

La condición necesaria básica para que existiera el actual sistema fue la voluntad política de las municipalidades para trabajar juntas e impulsar un proyecto con visión de ciudad para toda el área metropolitana, más que para cada comuna. Por supuesto, el sistema adolece de las limitaciones que tuvo este esfuerzo de ir contra la carencia de una institucionalidad metropolitana ad hoc.

De hecho, a pesar de que ha sido tremendamente hábil en utilizar el servicio como un logro propio, la Intendencia Metropolitana no tuvo ningún papel formal en la licitación pública, ni tiene un rol en el manejo administrativo de los contratos de servicio. A pesar de esto, la empresa concesionaria ha puesto logos de la Intendencia en las estaciones, probablemente en una estrategia que busca comprometer posibles apoyos del Gobierno Regional al servicio, tal como continuamente lo han dicho en público los ejecutivos de B-Cycle. Si bien hasta ahora el rol del intendente Orrego ha correspondido más bien al ámbito político y de marketing, avanzar en calidad, cobertura e inclusión social requieren de un rol más concreto de la Intendencia, y eventualmente del nivel central.

De hecho, durante el período del anterior intendente, Juan Antonio Peribonio, se estudió la posibilidad de implementar un sistema regional. Sin embargo, para ello se requería contar con una personalidad jurídica que administrara el sistema. Dentro de la Ley Orgánica Constitucional que rige los gobiernos regionales, por ejemplo, el Consejo Regional puede crear una corporación que reciba recursos y administre contratos. Hasta ahora, sin embargo, iniciativas como ésta se han entrampado en la falta de consenso dentro del CORE, especialmente dado que se trataría de una entidad que recibiría fondos públicos para funcionar. Fue producto de este entrampamiento que los municipios decidieron moverse por su cuenta. Sin embargo, las municipalidades incluyeron una cláusula en las bases de licitación, que podría volver a abrir la posibilidad de contar con un servicio a nivel metropolitano.

Se trata del Artículo 10.5 de las bases administrativas de la licitación pública realizada para el Sistema Intercomunal de Bicicletas Públicas. Dicho artículo, que lleva por título “Transferencia de los derechos de la concesión”, define que: “Previo acuerdo escrito con el concesionario, la respectiva municipalidad podrá ceder la concesión a una asociación de municipalidades, constituida para tal efecto, o a otra institución, pública o privada, creada para estos fines, manteniéndose en todo las condiciones técnicas y jurídicas pactadas”. ¿Cuáles son los principales aspectos en los que habría que fijarse ante un eventual traspaso?

En primer lugar, existen derechos y responsabilidades que deben pasar de los municipios a esta entidad. Por un lado, hay un componente fundamental para mejorar la actual calidad del servicio. Dada la modalidad adoptada, hoy hay un gran concesionario interactuando parcialmente con contrapartes técnicas en cada municipio. Eso quita capacidad de negociación y control a los supervisores de los contratos, dado que muchos aspectos de la calidad y funcionamiento del sistema dependen de la escala metropolitana. Centralizar esa contraparte técnica y supervisión aumentaría el poder de control del contratante público sobre la calidad del servicio.

Hay otras dimensiones que requieren sumo cuidado. Los municipios tendrán que seguir cumpliendo un rol importante en lo que respecta a la entrega de espacios para las estaciones, puesto que son ellos quienes legalmente administran el espacio público. La ubicación de las estaciones, y el que estén bien instaladas para una correcta interacción con las necesidades de peatones y usuarios del transporte público, son clave para un buen impacto del sistema.

En segundo lugar, el sistema debiese recibir fondos del Gobierno Regional, que debe tener varios destinos, como instalar nuevas estaciones en las comunas participantes de menores ingresos, ampliarse a nuevas comunas, y generar una política de tarifas que defina un precio accesible o segmentos beneficiarios de rebajas. Es fundamental que estos recursos sean entregados junto a una manera muy clara y transparente de rendición de cuentas; esto quiere decir que los costos reales deben estar claros, entendiendo cuánto se gasta en cada uno de los ítems distintos de inversión, mantención y operación del servicio, así como cuáles son las comunas donde estos recursos impactan.

Como en todo monopolio público, debe establecerse cuántas son las utilidades máximas que corresponde que extraiga el concesionario. Si bien el sistema de subsidios cruzados con cargo al aporte del sponsor (hoy es Itaú, que en el futuro podría cambiar si es que B-cycle así lo determina, sólo sujeto a las restricciones de explotación de espacio para la marca en el espacio público), sirvió para llegar a comunas de menores ingresos, en ellas hay menos estaciones que en las que son más centrales.

Finalmente, existe un aspecto que es crucial para que las bicicletas públicas multipliquen sus impactos en la movilidad de los santiaguinos y santiaguinas. Se trata de la integración tarifaria con el transporte público. En ese sentido, dos aspectos de mayor complejidad deben ser resueltos. En primer lugar, el sistema que opera en Transantiago y el Metro para la administración financiera es distinto al de BikeSantiago. Mientras que el primero es operado por Metro S.A., el segundo está en manos del banco Itaú. En segundo lugar, el considerar los viajes en bicicletas públicas como parte integrada del uso de metro y buses implicaría subsidios cruzados que aseguren el balance operativo del sistema de transporte público metropolitano. Traduciendo, bajo las condiciones actuales, cualquier solución de integración tarifaria implicaría que BikeSantiago le pague a Metro S.A. o viceversa, lo cual complejiza la integración. A esto se suman los costos de un posible cambio de tecnología, por ejemplo, si es que en lugar de validar tarjetas propias de BikeSantiago se pasara a ocupar la BIP. Aunque se trata de un problema tecnológico trivial, existen costos de implementación y operación a cubrir, lo que hace más difícil la integración.

El primer paso será definir qué institución en específico debiese administrar un sistema de bicicletas públicas metropolitanas. ¿Podría ser el Metro, por ejemplo, de tal manera de forzar la integración de los distintos modos? ¿Será una corporación regional? ¿Se creará por ley una nueva empresa pública para estos efectos? La innovación de los municipios, nadando contra la corriente de no tener un gobierno de la ciudad, generó logros inéditos, pero ya tocó techo. Se requiere ahora que actores que por ahora han celebrado sin tener un rol formal en el proyecto, como la Intendencia y el Ministerio de Transportes, pasen de las celebraciones a la gestión.

(*) Al momento de diseñarse el sistema, Nicolás Valenzuela se desempeñaba como Secretario de Planificación de la Municipalidad de Providencia.