Cómo y por qué el lobby no está regulado en Chile

“Yo he sido víctima del lobby de la industria tabacalera”.  La cita es del ministro de Salud, Jaime Mañalich, quien coronó con esta declaración el áspero round que lo enfrentó con los diputados de la UDI en medio de la tramitación de la nueva ley que incrementa las restricciones al consumo de cigarrillos. Mañalich acusó que la postergación de la votación de la norma, aplazada del pasado 20 de diciembre al 3 de enero, y provocada por los parlamentarios gremialistas, se originó por el lobby de las tabacaleras.

El 20 de diciembre debía votarse la ley en la Cámara Baja, pero parlamentarios UDI pidieron postergarla. Al no conseguir el aplazamiento, la bancada gremialista inscribió a todos sus miembros para la discusión en la sala, lo que obligó a dejar el tema para el 3 de enero. Mañalich no se contuvo: “El lado oscuro de la fuerza se mueve muy vigorosamente y hay un lobby muy intenso para demorar la aprobación de este proyecto”.

El jefe de la bancada UDI, Gustavo Hasbún, reaccionó airado contra el ministro de su propio gobierno: “No vamos a aceptar acusaciones gratuitas”. El diputado gremialista Ignacio Urrutia encaró al ministro durante la sesión del jueves 3 y lo conminó a entregar las identidades de los parlamentarios que supuestamente accedieron a proteger los intereses de las tabacaleras: “Para que tengamos claridad de quienes son los comprados”, dijo. Fue en respuesta a ese emplazamiento que Mañalich admitió que él había sido “víctima” del lobby y agregó que estaba dispuesto a someterse a un proceso de “interpelación”:

-No tengo ningún problema en venir a informar con mucho detalle cómo es que esa influencia se trató de hacer para que yo no siguiera adelante con esta ley -dijo el secretario de Estado.

A pesar de la dureza en el tono inicial, la UDI no ha promovido entre los diputados una posible interpelación al ministro. La norma fue aprobada y el tema del lobby volvió al olvido. No es la primera vez que ocurre. Así ha sucedido en otras ocasiones con leyes que afectan a industrias poderosas. Ocurrió, por ejemplo, con la Ley de Pesca, también despachada a fines de 2012. Ese debate fue, según señala el diputado Carlos Montes (PS), “un picnic del lobby”.

Tabacaleras, pesca e industria farmacéutica, son algunos de los sectores emblemáticos que, cuando llegan al Congreso, reflotan el debate público sobre la necesidad de regular el lobby. Desde 2003, dos proyectos de ley han naufragado por falta de acuerdo acerca de la manera de reglar la actividad. Ante el nulo consenso sobre la inicial propuesta presentada por Ricardo Lagos, el gobierno de Michelle Bachelet ejerció el veto presidencial en 2008, pero no logró aprobar su nuevo proyecto. El actual Ejecutivo presentó una indicación sustitutiva en mayo de 2012, pero tampoco destrabó la discusión. “Es urgente regular el lobby en Chile, el peor de los mundos es no hacer nada y en eso hemos estado hace diez años”, complementa el presidente de la Cámara de Diputados, Nicolás Monckeberg (RN).

LAS PALABRAS

La palabra lobby, en rigor, emana del vocablo inglés referido al vestíbulo de los hoteles. En específico al Willard Hotel de Washington, lugar donde ocurrían la mayoría de las reuniones políticas y se realizaban gestiones ante los congresistas. Dado lo extendido de la práctica, la primera ley de lobby norteamericana vio la luz en 1896 cuando la Cámara de Representantes solicitó la creación de un registro de lobbistas. Ya para 1927, 20 estados norteamericanos tenían un listado, cifra que aumentó hasta 1946, cuando la ley se volvió aplicable en todo el país mediante la Federal Regulation of Lobbying act.  Se mantuvo vigente hasta 1995 cuando fue reemplazada por la Lobbying Disclosure Act, una nueva normativa que hizo más estrictos los cánones legales al establecer un reglamento de conductas inapropiadas y tipos penales que castigan el tráfico de influencias.

Una línea similar a la que adoptó, meses después, la naciente Unión Europea para reglar a la acción de los grupos de interés ante las instancias continentales. Esos modelos regulatorios inspiraron la moción parlamentaria del diputado Jorge Burgos en 2002 cuyo texto fue la base del proyecto de ley contenido en el boletín 3407-07 de noviembre de 2003. Lo presentó el gobierno de Ricardo Lagos, en busca de dar un marco legal a la representación de intereses legítimos ante autoridades públicas.  “Ese proyecto se caracterizaba por la distinción entre lobbistas y lobbistas profesionales”, relata Carlos Correa, de la empresa de comunicaciones Imaginacción, propiedad de Enrique Correa Ríos.

Se le atribuye a John Kennedy la definición más repetida sobre qué es un lobbista: “Una persona que puede explicarte en 10 minutos algo que cualquiera de mis asesores demoraría semanas”. Esta idea refiere a la labor de síntesis e influencia que implica la actividad. “El lobby se trata de dar argumentos a favor de una determinada posición en una discusión de interés público”, explica Rodrigo González, abogado y estudioso del tema, quien cree que, en Chile, las definiciones han empañado el debate.  Lo mismo piensa el Presidente de la Cámara de Diputados, Nicolás Monckeberg: “Toda la discusión legislativa se entrampó por la negativa de ciertos actores a reconocerse como lobbistas y prefieren operar en la zona gris”.

Ocurre que la diferenciación entre lobbista y lobbista profesional que realizaba el proyecto de 2003 se orientaba a construir tres registros públicos de profesionales. Un registro estaría a cargo del Ministerio de Justicia y otros dos se ubicarían en cada cámara del Congreso. Así, toda persona que, remuneradamente, representara intereses particulares ante autoridades públicas más de cinco veces cada seis meses, debía registrarse. “Esta es una norma análoga a la que existía no solo en la Unión Europea y Estados Unidos, sino también en Canadá y es la que se aprobó en Australia”, relata el diputado Carlos Montes, quien defiende la idea de una ley con registro. Esta distinción dividió aguas entre los posibles entes regulados y abrió un cisma que perdura hasta hoy. “El apellido profesional no sirve para otra cosa que discriminar en base a un criterio artificial, lo que se debe hacer es legislar sobre la actividad y no sobre los sujetos”, sostiene Felipe Edwards, director de la empresa de comunicación estratégica Azerta.

Edwards apunta a que el proyecto de ley de 2003 introducía un criterio distinto al norteamericano. En su argumento, la calificación de “profesional” dejaba fuera de los registros a varios agentes que se desempeñan como lobbistas.  Así, estarían contenidas las asociaciones gremiales, colegios profesionales, centros de estudio y empresas de comunicaciones. “En el caso chileno, estos actores también existen y concurren ante los organismos estatales a hacer ver sus puntos de vista en las discusiones de políticas públicas”, explica Felipe Del Solar, ex secretario ejecutivo para la Probidad y la Transparencia del Ministerio Secretaría General de la Presidencia entre 2008 y 2011.  Del Solar es periodista y es considerado uno de los especialistas chilenos en materia de regulación de lobby. Antes de trabajar en el gobierno de Michelle Bachelet, se desempeñó como jefe de estudios en Chile Transparente. Actualmente, es el director de Relaciones Políticas y Legislativas en Extend, una reconocida agencia de comunicación estratégica. Desde su experiencia en los diversos frentes de la industria, piensa que la mejor manera de regular el lobby es determinar cuáles son los criterios generales a considerar. “Se debe resguardar la transparencia y la igualdad ante la ley”, resume para argumentar a favor de un registro público amplio de lobbistas que no discrimine entre profesional y no profesional.

Esa fue una de las razones que llevó al gobierno de Michelle Bachelet a vetar el proyecto cuando estaba listo para promulgarse, en mayo de 2008. Un mes antes, la web del Congreso Nacional anunciaba la aprobación de una ley que regiría para lobbistas profesionales y que excluía de dicha categoría, entre otras organizaciones, a gremios, fundaciones, centros de estudio y colegios profesionales.  El veto efectuado por el gobierno de Michelle Bachelet incluyó también una indicación aditiva, esto es, una nueva norma que se agregó al proyecto mediante el boletín 6189-06 de noviembre de 2008.  “Mediante el veto se sumó a todos los actores a los registros, eso era lo razonable, pero en el Congreso no hubo acuerdo”, relata Felipe Edwards, de Azerta. Consultado por las razones del veto presidencial de 2008 y el posterior fracaso de la discusión, el diputado Jorge Burgos reitera una frase que desde entonces se repite como mantra: “El lobby mató al lobby”.

LOS SUJETOS

“La literatura sobre el tema indica que el lobby involucra dos sujetos: uno activo y otro pasivo”, dice Rodrigo González, abogado y especialista en el tema. El sujeto activo de lobby es aquel que representa intereses particulares, una empresa por ejemplo,  mientras que el sujeto pasivo es aquel que representa intereses generales, como un diputado o cualquier autoridad del Estado. Adicionalmente, Mario Drago, profesor de la Universidad Adolfo Ibáñez, sostiene que el lobby activo puede desarrollarse por tres entidades: aquellos que prestan servicios a un tercero, otros que representan a sus asociados y el grupo de quienes representan sus intereses sin intermediación. En varios trabajos académicos, uno de ellos en coautoría con Enrique Correa Ríos, Drago ejemplifica la primera categoría con los estudios jurídicos y las empresas de comunicación estratégica.

“Los abogados no somos lobbistas”, indica Olga Feliú, presidenta del Colegio de Abogados quien señala que la labor de los juristas ante autoridades se encuentra protegido en los derechos fundamentales de la Constitución de 1980. “En el artículo 19 número 14 se establece explícitamente el derecho de petición, que faculta a cada ciudadano a dirigirse a la autoridad que estime conveniente”, argumenta Feliú quien explica que las funciones de los abogados ya no son las mismas que hace 50 años. “La profesión ha avanzado y las oficinas pueden llegar a tener más de 100 profesionales, altamente especializados. Por supuesto que la comunicación pública es parte de los modernos estudios, pero eso no constituye a los abogados en lobbistas”, señala Feliú. Reconoce, además, que el gremio participa de debates públicos que se consideran atingentes a la profesión. “En la discusión sobre los trámites notariales nosotros participamos enviando un documento al Congreso, allí dimos nuestra visión sobre una determinada materia, pero no es lobby”, explica la presidenta del Colegio de Abogados, quien se opone a que esta entidad deba registrarse como lobbista.

A la oposición de los colegios profesionales se sumó también la de los gremios empresariales quienes tampoco se consideran lobbistas. “El proyecto pretendía establecer un estatuto del lobbista que no tiene por qué aplicarse a los particulares que ejercen el derecho de petición”, sostiene Jaime Dinamarca, jefe de asuntos regulatorios de la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), una de las mayores entidades gremiales del país. En una línea similar se muestra Lorenzo Constans, presidente de la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC). “La actividad gremial está regulada ya en el Decreto Ley 2.757 y sus respectivos estatutos establecen como deber y fin el representar los intereses de sus asociados. Este es un  mandato que ejercen cotidianamente y está sujeto a la fiscalización del Ministerio de Economía”, señala el presidente de la CPC, la entidad donde confluyen todos los gremios de Chile.

Un grupo de instituciones que también son mencionadas en el debate son los centros de estudios. “Hay think tanks que se dedican a representar intereses particulares, a veces vinculados a los mismos dueños o financistas de los centros de estudios”, relata el diputado Carlos Montes, quien recuerda que en la legislación internacional este tipo de organizaciones también son considerados lobbistas. “Hay un lobby vestido de conocimiento técnico en ambas coaliciones y en todos los espectros políticos”, relata Patricio Morales, del Centro de Análisis e Investigación Política (CAIP), quien piensa que la regulación del lobby debe ser guiada por los mandatos de la OCDE que recomienda regular con registros amplios y conductas tipificadas.

Este desacuerdo respecto a quiénes son los sujetos activos entrampó la discusión en 2008. “Nos hemos dedicado a preguntarle a los lobbistas cómo quieren ser regulados. No se puede hacer una legislación a pedido de ellos”, argumenta el diputado Jorge Burgos al recordar la discusión parlamentaria que siguió al veto presidencial de Michelle Bachelet. El Ejecutivo pretendía incluir en los registros a gremios, colegios profesionales, centros de estudios y todos aquellos que representaran intereses ante autoridades. El proyecto corregido, así, establecía como lobbistas a todos aquellos que cumplieran con cierta habitualidad en la gestiones. El martes 1 de Julio de 2008, la Cámara de Diputados aprobó parte del veto presentado por el ministro Viera-Gallo, pero rechazó la nueva norma que eliminaba la distinción entre lobbistas y lobbistas profesionales.

Desde entonces, la discusión se radicó en la comisión de Constitución y Justicia y no salió de allí pues no hubo consenso.  El actual Ejecutivo, en vista del desacuerdo de fondo sobre cómo regular el lobby, decidió buscar un camino alternativo. En mayo de 2012 envió una indicación sustitutiva al proyecto de ley que fuera rechazado en 2008, mediante la cual cambió el foco de la legislación desde el sujeto activo al sujeto pasivo: los funcionarios públicos. “Transparenta la agenda de los funcionarios públicos sin necesidad de colgarle a nadie un letrero que diga yo hago lobby””, señala Olga Feliú, quien prefiere la regulación propuesta por el ministro secretario general de la Presidencia, Cristian Larroulet, a la que figuraba en las normativas anteriores. “Lo que pretendemos es darle transparencia a las reuniones que tengan las autoridades, con el fin de identificar a todos aquellos que influyan en las decisiones públicas”, resume Sebastián Soto, de la División Jurídica de Secretaría General de la Presidencia (Segpres).

LAS AGENDAS

En esa línea, el sábado 8 de diciembre de 2012, el rector de la Universidad de Chile, Víctor Pérez, insistió en esta tesis mediante una carta al director del diario El Mercurio. En ella señala:  “No hay ninguna justificación para aceptar que en Chile haya un lobby oscuro que realiza gestiones o presiones para forzar la voluntad democrática a favor de intereses particulares, más aún en momentos en que se sigue tramitando o dejando de tramitar proyectos de ley de gran interés social, cívico y económico. No se entiende que no se impulse con transparencia y decisión de una vez por todas una ley en este sentido”.

Pero no sólo el Rector Pérez ha levantado la voz sobre el asunto. También lo ha hecho el diputado Enrique Accorsi (PPD) quien, en enero, señaló que había existido lobby en la discusión de Ley de Tabaco que derogó la prohibición de fumar en pubs y bares. Similares declaraciones realizó el ministro de Salud, Jaime Mañalich, quien se refirió a un posible lobby farmacéutico y de laboratorios ante la discusión pública sobre el precio de los medicamentos en Chile. En agosto, en el contexto del aumento de capital de Enersis, también se escribió sobre el rol del sociólogo Eugenio Tironi en el directorio de la compañía. Tironi, quien niega ser lobbista, dirige la empresa de comunicación estratégica Tironi y Asociados que, entre otros, asesora a HidroAysén. Además, el sociólogo es autor de dos libros sobre comunicación estratégica, uno de ellos escrito en coautoría con el periodista Ascanio Cavallo Castro, quien preside Tironi y Asociados.

Otro caso interesante ocurrió con el proyecto de ley que permitía crear una empresa en un día. Con cartas a los diarios, las asociaciones de microempresarios sostuvieron que los notarios habían realizado lobby en el Congreso, a fin de no perder las utilidades que dejan los trámites notariales. El caso más reciente es la discusión de la Ley de Pesca que movilizó hacia Valparaíso a empresas, pescadores, fundaciones, centros de estudios y gremios empresariales. “Fue un picnic del lobby”, dice Montes, en alusión a la gran cantidad de personeros que llegaron hasta el Congreso durante la segunda mitad de noviembre.  Así se podía comprobar a simple vista en los pasillos del edificio. Esto, pues desde julio de este año toda persona que ingrese al recinto para tener una reunión con un diputado debe portar una credencial que indique su nombre, empresa y temática que discutirá con la autoridad. La medida fue adoptada por el Presidente de la Cámara, Nicolás Monckeberg, quien en 2003 ya había presentado una moción que pretendía regular el mismo aspecto que toca el proyecto de 2012: la agenda de las autoridades, el sujeto pasivo de lobby.

El diputado Carlos Montes considera que la acción legislativa debe tener presente que el problema trasciende a la regulación del lobby. “Por supuesto que es importante regular esta actividad, pero también es trascendental transparentar de verdad el gasto electoral y el financiamiento de la política”, señala, en relación a su interés por legislar sobre un conjunto de temas que estima postergados en la discusión pública: “Para el Gobierno todos estos son asuntos de tercera línea para los cuales nunca hay tiempo”, señala. “Para este Ejecutivo el proyecto es central y contempla la regulación de los sujetos activos y los sujetos pasivos, mediante la creación de un registro online de todo aquel que se reúna con autoridades”, replica Sebastián Soto, de la división jurídica de Segpres.

Carlos Correa, de Imaginacción, considera urgente que se legisle. “Hemos demonizado el lobby en vez de regularlo, sin entender que es un índice que todas las grandes empresas miran antes de elegir dónde invertir. Podríamos dar un salto en transparencia, pero estamos pendientes de los tabúes y los mitos”, concluye.  “Se buscó una salida intermedia. Ya que no pudieron ponerse de acuerdo sobre a quién poner en el registro, prefirieron darle publicidad a la agenda de las autoridades, sin discutir nunca sobre el tráfico de influencias”, señala Juan José Soto, de la Fundación Ciudadano Inteligente.

“El tráfico de influencias supone que un particular se gana a la autoridad de manera ilegítima, ya sea mediante regalos o favores políticos, por eso es importante distinguir esa figura de la actividad de lobby legítimo que no contempla prebendas ni intercambios, sino solo argumentos”, señala Jorge Burgos, quien en 2003 presentó un proyecto de ley junto al fallecido diputado Juan Bustos (PS), mediante el cual pretendían introducir este tipo penal al código del ramo. “El tráfico de influencias en Chile no está regulado explícitamente, lo que hacen los jueces es aplicar el tipo de cohecho impropio que es un cajón de sastre para muchas cosas distintas”, apunta Burgos en referencias a los artículos 248 y siguientes del Código Penal, que regulan el cohecho y los delitos de funcionarios públicos. Desde el Ejecutivo señalan que esa arista debe abordarse a través del nuevo Código Penal, en el cual se encuentra trabajando la nueva ministra de Justicia, Patricia Pérez. El proyecto de mayo de 2012, en tanto, espera en segundo trámite constitucional en la comisión de Constitución y Justicia. En el Gobierno anticipan que enero de 2013 será el momento en que se superará esa instancia.