Nada que agradecerle al lucro

La arquitectura del sistema de educación escolar chileno actual se remonta al gobierno militar. A comienzos de los años 80 se implementaron reformas radicales de descentralización y expansión del sistema de subvenciones (vouchers) con la intención de fomentar un sector privado de educación de calidad superior y limitar la acción del Estado a un rol subsidiario.

En 1981 el 78 por ciento de los estudiantes asistía a escuelas municipales, el 15 por ciento a escuelas particulares subvencionados y un 7 por ciento a colegios particulares pagados. Hoy, la matrícula municipal ha caído a un 46,5 por ciento mientras que la particular subvencionada ha aumentado a un 46,8 por ciento. La proporción de particulares pagados se ha mantenido estable. Es decir, hoy más de la mitad de los estudiantes asisten a escuelas privadas, ya sea particulares subvencionadas o particular pagadas. En 2008 un 30,6 por ciento de los estudiantes escolares –cerca de un millón de alumnos- se matricularon en escuelas particulares subvencionadas con fines de lucro y un 16 por ciento en escuelas particulares subvencionadas sin fines de lucro (…).

Si observamos la evolución de la matrícula y el número de establecimientos en el período 1990-2008 se observa que en el sector municipal el número de establecimientos se redujo anualmente en un 7,1 por ciento y la matrícula cayó un 3,2 por ciento, llegando a 1.589.468 estudiantes. Los colegios sin fines de lucro aumentaron en un 35,6 por ciento y su matrícula en un 60,2 por ciento, llegando a 550.635 estudiantes. Resalta el aumento de las escuelas particulares subvencionadas con fines de lucro (95,9 por ciento) y de su matrícula (113,4 por ciento), liderando el crecimiento en este período y llegando a niveles de 1.056.090 estudiantes en 2008.

A nivel internacional, tanto en los países de la OCDE como en los 19 países de ingreso medio y en desarrollo pertenecientes al Programa Mundial de Indicadores en Educación WEI (WorldEducationIndicators), la provisión de la educación primaria es predominantemente pública. En la OCDE, un 92 por ciento de la educación primaria es provista por el sector público, mientras que en los países de la WEI la cifra llega a un 61 por ciento. Países como Irlanda, Japón, Corea, Finlandia, Polonia y Noruega, alcanzan el 100 por ciento de provisión pública en la oferta de educación primaria. Países como España y Bélgica tienen mayor presencia de oferta privada. En Bélgica, por ejemplo, solo hay un 46 por ciento de oferta pública en la educación primaria.

En cuanto a la evidencia a favor de políticas pro mercado y en especial pro escuelas con fines de lucro, la literatura chilena no tiene muchas ambigüedades respecto a cobertura. En Chile, la implementación del sistema de subvenciones a particulares a partir del año 1981 habría llevado a aumentos significativos en la cobertura. En 1979 había 1.846 escuelas primarias y en 1982 –solo unos años después de la reforma- había 2.285 y la mayor parte de las nuevas escuelas tenían fines de lucro.

En 1979 un 62 por ciento de los niños menores de 18 años se encontraba estudiando en la educación secundaria (matriculación bruta). Hacia 1990 ese porcentaje había subido a 78 por ciento y en el 2008 la cifra alcanzó un 90 por ciento. La expansión de la cobertura no puede atribuirse a un único factor. Sin ir más lejos, desde 1990 hay un segundo conjunto de políticas que ayuda explicar estos aumentos: las expansiones en la obligatoriedad educativa. Durante el gobierno de Eduardo Frei se comenzó con la implementación de la Jornada Escolar Completa y en el 2002, durante el gobierno de Ricardo Lagos, se extendió la obligatoriedad desde 8 a 12 años de escolaridad. Ambas políticas (especialmente la segunda) tienen efectos no triviales sobre el porcentaje de estudiantes en la educación media. Es indudable que el efecto de la expansión del sistema subvencionado sobre la cobertura continuó durante los años 90, pero se encuentra mezclado con los efectos de estas otras dos políticas. Bravo, Mukhopadhyay y Todd (2010) estiman que el impacto aislado de las reformas de 1981 sobre aumento de la cobertura desde entonces es de 0,6 puntos porcentuales en básica y 3,6 puntos en la enseñanza media.

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En el contexto chileno, el uso de los vouchers como instrumento de financiamiento de una expansión de la cobertura, debe ser contextualizado en el marco presupuestario que enfrentaron todos los gobiernos hasta apenas unos cinco años (que es cuando se produce el inicio del boom de los precios de commodities y, en particular, del cobre). Hasta ese momento los gobiernos operaban sobre la base de un supuesto de severas restricciones presupuestarias. Había dos objetivos de política pública detrás de esto: primero, el objetivo central de reducir la deuda del sector público; y segundo, la imposibilidad política de implementar alzas significativas de la carga tributaria. Por ello, el uso de mecanismos en que los limitados recursos fiscales fueran usados para apalancar recursos privados para expandir servicios públicos fue ampliamente usado en el área de infraestructura y, también, en el área de educación. La situación hoy es distinta por tres razones: primero, los niveles de cobertura en Chile son altísimos alcanzando un 99,7 por ciento en enseñanza básica y cerca de un 90 por ciento en educación media; segundo, la población en edad escolar irá decreciendo, es un segmento etário que ha pasado a una fase de contracción demográfica; y tercero, la situación fiscal del Estado ha cambiado sustancialmente. Esto sugiere que los objetivos de expansión de la cobertura escolar y de contención de gastos pierdan importancia frente a los objetivos de integración social, equidad y calidad.

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(*) Este estudio forma parte de la Serie Trabajos de Investigación en Políticas Públicas (TIPS) del Departamento de Economía de la Universidad de Chile.